Современная система государственного (муниципального) финансового контроля еще только начинает формироваться. При этом полномочия органов власти, исполняющих функции учредителей, по проверке подведомственных учреждений в законодательстве четко не обозначены. Некоторые пытаются по старинке контролировать абсолютно все. Выясним, что же на самом деле вправе проверять учредитель.
Буква закона
В июле 2013 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, заложившие фундамент системы государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно ст. 266.1 БК РФ бюджетные и автономные учреждения являются одним из объектов финконтроля.
В то же время по большей части положения БК РФ распространяются на участников бюджетного процесса, к которым бюджетные и автономные учреждения не относятся. Нормативные правовые акты, регулирующие порядок финансового контроля их деятельности, только предстоит разработать.
В настоящее время акцент делается не на контроль целевого использования средств, а на контроль эффективности их расходования. Важная роль в этом процессе отводится учредителю.
Общие положения о контроле за деятельностью некоммерческой организации содержатся в ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (далее – Закон № 7-ФЗ). Согласно п. 5.1 ст. 32 Закона № 7-ФЗ контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется:
- федеральными государственными органами, выполняющими функции учредителя (далее – учредители), – в отношении федеральных бюджетных учреждений;
- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;
- в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
Аналогичные нормы для автономных учреждений установлены ч. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (далее – Закон № 174-ФЗ).
Полномочия учредителя по проведению мероприятий финансового контроля деятельности подведомственных учреждений определяются теми функциями и правами, которые закреплены за ним законодательством: БК РФ, ГК РФ, Законами № 7-ФЗ, 174-ФЗ, 83-ФЗ и др. Например, положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федеральных бюджетных и автономных учреждений утверждены постановлениями Правительства РФ от 26.07.2010 № 537, от 10.10.2007 № 662.
Проанализировав все перечисленные нормативные акты, можно очертить спектр тех вопросов деятельности учреждений, которые находятся под контролем учредителя.
Сфера интересов
Управление. Прежде всего учредитель утверждает устав учреждения. Также он обладает правом назначать руководителя учреждения, заключать и расторгать с ним трудовой договор, определять показатели эффективности и результативности его деятельности.
В автономных учреждениях представители учредителя включаются в состав наблюдательного совета (ч. 1 ст. 10 Закона № 174-ФЗ), что обеспечивает дополнительные возможности контроля.
Таким образом, учредитель вправе контролировать соответствие осуществляемых учреждением видов деятельности предусмотренным в уставе, оценивать эффективность и результативность работы руководителя учреждения.
Выполнение задания. Учредитель формирует и утверждает государственное (муниципальное) задание, проводит мониторинг его выполнения. Финансовое обеспечение деятельности учреждений зависит от объема государственных (муниципальных) услуг. Поэтому учредитель контролирует состав, объем, качество оказываемых услуг (выполняемых работ), определенных в задании, устанавливает периодичность и содержание отчетов о выполнении задания, в т. ч. раскрываемые показатели. Такие требования включаются в условия и порядок формирования задания (п. 1 ст. 69.2 БК РФ).
Выполнение плана ФХД. Учредители бюджетных и автономных учреждений определяют порядок утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности (далее – план ФХД) для этих учреждений в соответствии с общими правилами, установленными Минфином России (подп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона № 7-ФЗ, п. 7 ч. 13 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Общие требования к плану ФХД изложены Минфином России в приказе от 28.07.2010 № 81н.
Следовательно, в компетенции учредителя находятся рассмотрение и утверждение плана ФХД и контроль за его выполнением, в т. ч. за соблюдением условий выделения субсидий на иные цели, бюджетных инвестиций, наличием остатков по ним.
Состояние имущества. Учреждения в своей деятельности используют имущество, принадлежащее Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию и закрепленное за ними на праве оперативного управления (п. 9 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ).
При проведении контрольных мероприятий учредителем устанавливаются фактическое наличие и целевое использование имущества учреждений. Если будет выявлено используемое не по назначению имущество, учредитель, наделенный полномочиями собственника, может его изъять на основании ст. 296 ГК РФ.
Кроме того, учредителем (наблюдательным советом автономного учреждения) осуществляется согласование следующих сделок:
- крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (п. 13 ст. 9.2, ст. 27 Закона № 7-ФЗ; ст. 15, 16 Закона № 174-ФЗ);
- сделок с недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением либо приобретенным за счет средств, выделенных на эти цели (пп. 2, 3 ст. 298 ГК РФ).
Кредиторская задолженность. Учредитель устанавливает правила расчета предельно допустимых значений просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, включая сроки представления данных. В соответствии с п. 5 ч. 27 ст. 30 Закона № 83-ФЗ превышение предельно допустимых значений просроченной кредиторской задолженности может быть основанием для расторжения трудового договора с руководителем бюджетного учреждения.
Предметом контроля в данном случае является наличие просроченной кредиторской задолженности и соответствие ее размера установленному предельному значению.
Платные услуги. Учредитель устанавливает порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности бюджетного учреждения, оказываемые им сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания.
Данное требование содержится в п. 4 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ.
Соответственно учредитель вправе проконтролировать, как утвержденный им порядок реализуется на практике.
Формы контроля
Формы, методы и периодичность контроля за деятельностью учреждений устанавливаются учредителями.
Формирование и утверждение заданий, рассмотрение и утверждение планов ФХД, по сути, являются процедурами предварительного контроля учредителя. При текущем контроле анализируются получаемые оперативные данные о деятельности подведомственного учреждения, выполнении задания, использовании выделенных из бюджета средств, согласовании и одобрении сделок.
Последующий контроль учредителя может осуществляться в форме камеральной проверки проектов планов, отчетов о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, отчетности о выполнении задания, иных запрашиваемых отчетов и данных. Эта форма контроля может включать оценку результативности и эффективности деятельности учреждения.
Следует учесть!
Базовым документом, устанавливающим общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, в соответствии с которым учредители разрабатывают и утверждают свои положения для подведомственных учреждений, является приказ Минфина России от 30.09.2010 № 114н.
В соответствии с требованиями учредителя данные могут представляться с детализацией по видам деятельности или услуг. В этом случае учреждению необходимо организовать учет соответствующим образом.
Возможен также последующий контроль в форме выездных проверок по месту нахождения учреждений согласно утвержденному плану. В рамках контрольных мероприятий учредитель проверяет:
- соотношение плановых и фактических показателей плана ФХД;
- наличие неиспользованных остатков субсидий из бюджета;
- соотношение нормативных и фактических затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг;
- оказание платных услуг, не предусмотренных учредительными документами либо заданием;
- невыполнение или некачественное выполнение задания, наличие обоснованных жалоб потребителей.
Не каждое отклонение является нарушением законодательства.
Например, нормативные и фактические затраты на оказание услуг могут и не совпадать. Однако анализ полученных результатов позволит учредителю скорректировать показатели в будущем.
Выводы
Как видим, сфера контроля учредителем деятельности подведомственных учреждений достаточно широка.
В ходе контрольных мероприятий учредитель определяет соответствие фактических показателей установленным плановым параметрам для принятия дальнейших управленческих решений.
По результатам контроля решается вопрос о сохранении либо изменении условий государственного (муниципального) задания и объемов финансового обеспечения из бюджета, перепрофилировании деятельности учреждения или его реорганизации, изменении типа, ликвидации, изъятии имущества или необходимости принятия мер по его сохранности.
В районных (городских) отделах народного образования должность специалиста, работавшего с образовательными учреждениями, именовалась — инспектор. В настоящее время подобная должность специалиста муниципальных органов управления образованием (далее — МОУО), как правило, называется специалист-эксперт, ибо этот работник является муниципальным служащим.
Говорят, как назовут корабль, так он и поплывёт.
Инспе́ктор - должностное лицо, осуществляющее инспекцию; в различных организациях и ведомствах - название должности, связанной с надзором, контролем (контролер, наблюдатель, надзиратель, смотритель) – из Википедии.
Поэтому основная работа инспектора отдела народного образования сводилась к контролю за соблюдением законодательства в области образования и деятельностью образовательных учреждений по обеспечению качества образования.
Специалист-эксперт – это должность государственной или муниципальной гражданской службы, категории «специалисты». В обязанности специалиста – эксперта, как правило, входит аналитическая, прогностическая, проектная, координационная и информационная деятельность, организационно-методическое обеспечение организации учебного процесса в части внедрения передовых методик обучения, инновационных технологий и новых методических разработок, совершенствование применения принципов модульного, сетевого и дистанционного обучения, а также, участие в организации и проведении проверок, оценке и контроле качества и эффективности работы образовательных организаций. Как видим, инспекторский контроль не является преобладающей функцией специалиста–эксперта.
В соответствии с законодательством муниципальный орган управления образованием, осуществляющий переданные ему местными органами власти полномочия по управлению в сфере образования, в т.ч. и полномочия учредителя муниципальных образовательных учреждений, обладая компетенциями учредителя, обязан осуществлять контроль за их деятельностью, целями которого могут быть:
- исполнение законодательства в сфере образования;
- анализ соблюдения муниципальными образовательными организациями установленного порядка оказания муниципальных услуг (выполнения работ), соответствия фактического объема, качества услуг (работ), оказанных (выполненных) учреждениями, плановым значениям, установленным муниципальным заданием;
- оказание услуг (выполнение работ) за плату сверх государственного (муниципального) задания;
- выявление отклонений в деятельности учреждения по исполнению муниципального задания и выработка предложений по их устранению;
- определение эффективности использования бюджетных средств при осуществлении деятельности учреждения;
- формирование информационной базы об объеме, качестве, порядке оказания учреждениями в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполняемых работ) в целях оптимизации расходов бюджета;
- другие, определяемые муниципалитетом.
Как правило, порядок (административный регламент)) организации такого контроля устанавливается распорядительным актом администрации муниципального образования или муниципального органа управления образованием. Например, приказом начальника управления образования «Об утверждении Порядка осуществления контроля за деятельностью муниципальных образовательных учреждений муниципального образования…», постановлением администрации муниципального образования … «Об утверждении положения (положений) о контроле за деятельностью муниципальных образовательных учреждений», Административным регламентом МОУО «Проведение проверок при осуществлении муниципального контроля в области образования», постановлением администрации муниципального образования «О передаче функций и полномочий учредителя муниципальных образовательных учреждений», и др. Контрольные функции МОУО могут быть определены также Положением о МОУО или его Уставом.
Примерный перечень вопросов, проверка по которым входит в полномочия муниципального органа управления образованием:
- соответствие локальных актов образовательной организации муниципальным правовым актам в области образования;
- выполнение норм и правил, установленных уставом и локальными актами образовательной организации;
- оплата труда работников образовательной организации;
- материально-техническое и финансовое обеспечение образовательного процесса — эффективное использование ресурсов;
- обеспечение гражданам, проживающим на территории муниципального образования, возможности выбора форм получения образования, образовательной организации;
- реализация региональных и муниципальных программ развития образования;
- качество выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (работ);
- совершенствование программно-методического обеспечения образовательного процесса;
- организация питания обучающихся, воспитанников;
- выполнение правил и норм охраны труда, техники безопасности, пожарной безопасности — педагогический аспект;
- обеспечение выполнения требований нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней по вопросам антитеррористической деятельности и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- результаты управленческой деятельности в образовательной организации по вопросам:
1) организация внутришкольного контроля;
2) состояние спортивно-оздоровительной, профилактической и воспитательной работы в образовательной организации, дополнительного образования детей;
3) выполнение установленного порядка промежуточной и итоговой аттестаций и осуществления текущего контроля успеваемости обучающихся;
4) охрана здоровья обучающихся и воспитанников;
5) оснащенность учебного процесса и оборудования учебных кабинетов;
6) повышение квалификации педагогических работников;
7) другие вопросы.
При проведении контрольного мероприятия могут запрашиваться:
- учредительные документы образовательной организации;
- локальные акты, изданные образовательной организацией в пределах её компетенции, в том числе:
а) документы, регламентирующие структуру управления деятельностью организации;
б) документы, регламентирующие права и обязанности работников организации;
в) документы, регламентирующие внутренний распорядок образовательной организации;
г) документы, регламентирующие оказание платных образовательных услуг;
д) приказы, распоряжения, протоколы заседаний органов общественного управления организации;
е) другие документы.
Нормативная база
- Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. №273-ФЗ;
- Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — закон № 294-ФЗ)
- Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 N 2300-1;
- Положение о государственном контроле (надзоре) в сфере образования, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 № 164;
- Методическое письмо Рособрнадзора РФ от 16.07.2012 г. №05-2680 «Методические рекомендации государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях»;
- Региональные и муниципальные нормативные правовые акты по вопросам надзора и контроля в сфере образования.
Специалисту- эксперту, участвующему в проверках, полезно также ознакомиться с письмами Минобразования РФ от 10.09.1999 N 22-06-874 «Об обеспечении инспекционно-контрольной деятельности» и от 13.07.1998 N 577-30 «О введении в действие Инструкции о порядке инспектирования» (вместе с «Инструкцией…», утв. Минобразования РФ 04.06.1998).
Правовые аспекты контроля
1. По определению, данному в законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ст. 2) проверка — это «совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами».
2. Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя МОУО. Она может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в этих документах (п. 1 ст. 14 Закона № 294-ФЗ). Их копии, заверенные печатью, вручаются под роспись руководителю или его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений проверяющими.
3. Основаниями контроля могут быть:
- план (план – график) работы МОУО;
- приказ начальника МОУО;
- обращение руководителя образовательного учреждения в МОУО;
- обращение физических лиц и юридических лиц в МОУО (администрацию, прокуратуру, средства массовой информации и т.д.) по фактам нарушений в области образования или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью воспитанников, обучающихся, работников образовательных учреждений.
4. Руководители образовательных учреждений должны быть предупреждены о предстоящей проверке и ознакомлены с ее планом-заданием (п. 3, 4 ст. 14 Закона № 294-ФЗ). Оперативная проверка возможна без предупреждения.
5. Срок проведения проверки образовательного учреждения не может превышать двадцати рабочих дней (п. 1 ст. 13 Закона № 294-ФЗ). Как правило, проверка образовательного учреждения занимает не более 10 рабочих дней.
6. При проведении проверок в качестве экспертов могут привлекаться сторонние (компетентные) организации, отдельные специалисты, в том числе других отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования, высококвалифицированные педагоги образовательных учреждений, за исключением работников, состоящих в трудовых отношениях с данной образовательной организацией.
7.По результатам проверки составляется акт в двух экземплярах (п.1 ст. 16 Закона № 294-ФЗ). В случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, образовательное учреждение в течение пятнадцати дней с даты получения акта вправе представить в МОУО в письменной форме свои возражения (п. 12,16 Закона № 294-ФЗ).
8.В соответствии с законодательством МОУО не вправе:
- проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям МОУО;
- осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя или его уполномоченного представителя (за исключением случая проверки информации о причинении вреда жизни, здоровью обучающихся и работающих, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);
- требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
- распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;
- превышать установленные сроки проведения проверки;
- осуществлять выдачу юридическим лицам предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
9.Перечень грубых нарушений, недопустимых при проведении проверок (п. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ):
- нарушение сроков проведения плановых проверок;
- проведение плановых проверок не в соответствии с утвержденными ежегодными планами плановых проверок, не включенных в ежегодный план проведения плановых проверок;
- нарушение сроков уведомлений о проведении плановой или внеплановой проверок;
- проведение внеплановой проверки без установленных оснований или без согласования с органами прокуратуры;
- проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора);
- привлечение к проведению проверки неаккредитованных в установленном порядке граждан и организаций;
- участие в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки;
- требование документов, не относящихся к предмету проверки;
- превышение установленных сроков проведения проверки;
- непредставление оформленного акта проверки.
10. При осуществлении контроля за деятельностью образовательных учреждений проверяющие лица вправе:
- в пределах своей компетенции запрашивать и получать от учреждения информацию, документы и материалы, относящиеся к предмету контроля и необходимые для его осуществления;
- беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемым учреждением, иметь доступ к документам и материалам учреждения, осматривать занимаемые учреждением территории и помещения;
- знакомиться с информацией, касающейся деятельности проверяемого учреждения и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемого учреждения;
- знакомиться с технической документацией к электронным базам данных учреждения.
Федеральным законом предусмотрены действенные механизмы контроля деятельности учреждения, в том числе за выполнением государственного (муниципального) задания, за состоянием размера кредиторской задолженности, за совершением крупных сделок и пр. Федеральным законом предусмотрено составление и утверждение для каждого учреждения плана финансово-хозяйственной деятельности, а также отчета о результатах деятельности и иных документов, предусмотренных пунктом 3.3 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона. В целях обеспечения открытости и доступности документов, определенных пунктом 3.3. данной статьи государственное (муниципальное) учреждение предоставляет соответствующую информацию в Федеральное казначейство (территориальные представительства Федерального казначейства), после чего предоставленные сведения публикуются Казначейством России на специально созданном официальном сайте в сети Интернет (пункт 3.5 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона). Таким образом, устанавливаются новые нормы, направленные на обеспечение прозрачности деятельности государственных (муниципальных) учреждений, их подотчетности перед учредителем и потребителями услуг. Вместо информации об исполнении сметы предметом отчетности бюджетного (автономного) учреждения становится отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного за учреждением имущества . Публичность и открытость деятельности учреждений задает новый, существенно больший уровень их ответственности перед учредителями и потребителями. Одновременно Федеральным законом предусмотрена и персональная ответственность руководителя бюджетного учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения. Так в соответствии с частью 13 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона, статьями 14, 15 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ, руководитель учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения сделки, не получившей предварительного согласия учредителя (наблюдательного совета – для автономных учреждений). Кроме того, учредитель, при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения предусматривает в нем: 1) права и обязанности руководителя; 2) показатели оценки эффективности и результативности его деятельности; 3) условия оплаты труда руководителя; 4) срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения; 5) условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем (часть 27 статьи 30 Федерального закона). Ответственность руководителя автономного учреждения регулируется положениями Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ.
Порядок организации работ по реализации положений Федерального закона (логика шагов)
ервый шаг в реализации положений Федерального закона – формирование перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) (далее – перечни услуг), которые оказываются в целях обеспечения предусмотренных законодательством полномочий в соответствующих сферах деятельности. Перечни услуг формируются органом власти (учредителем) в целях формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг (выполнение работ). Представляется целесообразным сформировать полный отраслевой перечень услуг, оказываемых учреждениями субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с установленным объемом полномочий. Отраслевой перечень услуг формирует орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в таких сферах деятельности, как: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, социальная защита, транспорт и т.д. После формирования отраслевых перечней услуг, учредитель на основе отраслевых перечней услуг будет формировать ведомственные перечни услуг для своих подведомственных учреждений.Второй шаг , следующий за формированием перечней услуг, - анализ сети подведомственных учреждений и, при необходимости, принятие решений о создании учреждений, в том числе путем изменения их типа . В процессе анализа, учредители определяют насколько существующая сеть учреждений способна эффективно оказывать услуги, предусмотренные отраслевыми и ведомственными перечнями услуг 2 , после чего, в случае необходимости, принимают решение об изменении типа, реорганизации, ликвидации или создании государственного (муниципального) учреждения. Анализ сети подведомственных учреждений рекомендуется выполнять одновременно (параллельно) с первым шагом – формированием перечней услуг. Решение о создании учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, а также об изменении типа учреждений принимается в порядке, устанавливаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования соответственно. Изменение типа бюджетного (казенного) учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (часть 3 статьи 17.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ). Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь (часть 4 статьи 5 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ). Решение об изменении типа учреждения может быть принято учредителем как в процессе реализации второго шага, так и в любой момент в целях повышения эффективности деятельности подведомственных учреждений. Такое решение должно приниматься с учетом условий и результатов деятельности учреждения, задач развития, складывающейся конъюнктуры и т.п.Третий шаг - определение учредителем перечней особо ценного движимого имущества и перечней недвижимого имущества , закрепленного за каждым подведомственным бюджетным (автономным) учреждением учредителем или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества. 3 Данную работу необходимо осуществлять в целях расчета субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания подведомственными бюджетными и автономными учреждениями 4 , а также для определения имущества, которым учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя 5 и на которое не может распространяться ответственность по обязательствам автономных и бюджетных учреждений 6 .Четвертый шаг – определение объема нормативных затрат, связанных с оказанием услуг учреждениями . В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона к бюджетным ассигнованиям на оказание услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на обеспечение функций казенных учреждений (по смете), а также предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими услуг. Таким образом, в целях финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания необходимо определить размер нормативных затрат по каждой услуге, включенной в соответствующий перечень услуг.Пятый шаг – формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий . Порядок формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (части 3 и 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона). Шестой шаг – определение учредителем порядка формирования перечней платных услуг и порядка, устанавливающего условия их оказания . Рекомендуется проводить четкую политику в части оказания платных услуг подведомственными учреждениями. Платные услуги должны быть отражены в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, что обеспечит условия для контроля за приносящей доход деятельностью учреждения со стороны учредителя. Четкое отделение платных услуг от гарантированных бесплатных услуг для потребителя, оказываемых учреждениями, является важным фактором успешной реализации Федерального закона в части обеспечения повышения доступности государственных (муниципальных) услуг. Важнейшим шагом при реализации положений Федерального закона является определение порядка (регламента) мониторинга реализации Федерального закона, порядка контроля за исполнением государственного (муниципального) задания и порядка составления отчета о результатах деятельности государственных (муниципальных) учреждений . Все вышеперечисленные шаги будут более подробно рассмотрены в соответствующих разделах настоящих комплексных рекомендаций. В целях оказания методической помощи субъектам Российской Федерации размещены проекты 9 модельных актов высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и модельных нормативных правовых актов финансовых органов субъектов Российской Федерации, в том числе модельный Закон субъекта Российской Федерации "Об отдельных мерах по совершенствованию правового положения государственных учреждений субъекта Российской Федерации в переходный период" (размещены на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации –).
КОНТРОЛЬ УЧРЕДИТЕЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОДВЕДОМСТВЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ
С.А. КОЗЛОВА
ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ БЮДЖЕТА
Необходимость проведения данной реформы была обусловлена тем, что действующие в Российской Федерации бюджетные учреждения создавались в условиях прежде всего экономических, отличных от существующей в настоящее время ситуации в стране. Такие учреждения функционировали, хотя и в отрыве от требований, предъявляемых к оказанию государственных и муниципальных услуг.
Следует отметить, что ранее действовавший правовой статус государственных (муниципальных) учреждений не вырабатывал у них стимула к повышению эффективности деятельности, улучшению качества оказываемых услуг, что в первую очередь было вызвано сметным финансированием бюджетных учреждений. Данные положения подтверждают неэффективность работы бюджетных учреждений. Кроме того, отсутствовал прозрачный контроль за деятельностью администраций и органов управления таких учреждений.
Перед государством всегда стоит проблема нехватки бюджетных средств для содержания многочисленных государственных и муниципальных учреждений, выполняющих социальные функции. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" введено квотирование, т.е. будут выделяться денежные средства из соответствующего бюджета на определенный объем и перечень оказываемых услуг.
ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ САМИХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В условиях бюджетного дефицита госучреждения оказывали платные услуги, но статус заработанных средств долгое время в законодательстве был не определен: не существовало однозначного ответа на вопрос: внебюджетные деньги являются собственностью бюджетного учреждения или собственностью учредителя (государства), надо ли с них платить налоги?
Смысл Федерального закона N 83-ФЗ заключается в делении государственных (муниципальных) учреждений на три группы. Это автономные, бюджетные нового типа и казенные. Их финансирование теперь будет обеспечиваться на основе государственного задания через бюджетные ассигнования в виде субсидий для автономных и бюджетных учреждений и в виде бюджетной сметы - для казенных.
Концептуальный смысл Закона - дать школам, медучреждениям, организациям культуры и прочим больше самостоятельности, позволить им тратить бюджетные деньги по своему усмотрению, да еще и иметь легальные доходы за оказываемые дополнительные услуги. При этом первоочередным остается полное выполнение финансируемого госзаказа, а все остальное - дополнение к основной деятельности. В Законе оговорено: государственные (муниципальные) учреждения не могут быть частными, их собственниками являются РФ, ее субъект или муниципальное образование. Надо отметить, что к казенным образовательным учреждениям будут относиться те, которые выполняют государственный заказ по содержанию и воспитанию детей-сирот, коррекционные школы, спецшколы, школы при колониях и малокомплектные сельские школы.
Согласно Федеральному закону статус казенных учреждений идентичен существующему, закрепленному в действующем законодательстве РФ правовому статусу бюджетного учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.
Бюджетные образовательные учреждения с расширенными полномочиями составят основной перечень общеобразовательных школ. Что касается автономных учреждений, то это те, кто помимо своей образовательной деятельности активно предоставляет еще дополнительные услуги и имеет часть бюджетных расходов от предпринимательской деятельности.
Тот или иной правовой режим имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, есть компенсация соответствующей модели финансового обеспечения соответствующего вида деятельности. Таким образом, выбор типа государственного или муниципального учреждения есть выбор не только порядка финансирования, но и выбор степени свободы в хозяйствовании с имуществом собственника.
В настоящее время на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления принято решение о статусе того или иного госучреждения; утверждены в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества.
Реформирование системы финансирования государственных учреждений теперь будет осуществляться в пределах стандартов в области образования, медицины, культуры, которые принимаются за основу государственного задания бюджетным, автономным и казенным учреждениям.
С 1 января 2011 г. субсидиарная ответственность собственника имущества бюджетного и автономного учреждения исключена (ст. 33 ФЗ N 83-ФЗ).
Наряду с предусмотренной в настоящее время законодательством РФ юридической ответственностью (административной, уголовной) руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Закона N 83-ФЗ).
Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Таким образом, за просроченную кредиторскую задолженность будет предусматриваться увольнение, что, в свою очередь, предполагает от учредителя бюджетного учреждения постоянный мониторинг финансового состояния учреждения.
Приказом Министерства образования и науки РФ от 30 сентября 2010 г. N 981 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству образования и науки Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по следующим видам не должно превышать:
- кредиторской задолженности по начисленным выплатам по оплате труда перед работниками бюджетного учреждения свыше трех месяцев подряд;
- кредиторской задолженности по оплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей, уплачиваемых в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в том числе штрафов, пеней и санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, а также административных штрафов и штрафов, установленных уголовным законодательством Российской Федерации, свыше шести месяцев;
- иной кредиторской задолженности свыше шести месяцев и свыше 20% величины активов бюджетного учреждения по итогам предшествующего финансового года.
Руководители бюджетных учреждений ежеквартально, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, представляют в Департамент инвестиционного развития и федерального имущества информацию о состоянии кредиторской задолженности бюджетного учреждения.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 6 сентября 2010 г. N 787н утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Установлено, что размер предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения составляет не более 2% объема источников финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения (финансовых требований по доходам и объемам финансирования, определяемых методом начисления) на 1 января года, следующего за отчетным, в том числе:
- субсидии на выполнение государственного задания;
- целевые субсидии;
- бюджетные инвестиции;
- иные источники финансового обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Объем предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения определяется по каждому источнику в отдельности. Бюджетным учреждением по итогам финансового года проводится инвентаризация кредиторской задолженности на 1 января года, следующего за отчетным.
Представленные сведения о кредиторской задолженности и установленный комплект документов проходят процедуру проверки обоснованности кредиторской задолженности в Департаменте учетной политики и контроля Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Приказом Минспорттуризма России от 13 сентября 2010 г. N 973 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Порядок устанавливает процедуру контроля за состоянием просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, правила определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения за счет средств федерального бюджета и за счет доходов, полученных от платной и иной приносящей доход деятельности, и определяет действия Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в случае превышения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности.
В целях настоящего Порядка просроченная кредиторская задолженность разделяется на следующие группы:
- кредиторская задолженность по оплате труда и иным выплатам персоналу, срок погашения которой, установленный локальными актами бюджетного учреждения, регулирующими трудовые отношения, и законодательством Российской Федерации, истек;
- кредиторская задолженность по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек;
- кредиторская задолженность перед поставщиками и подрядчиками, срок погашения которой, предусмотренный заключенными договорами и законодательством Российской Федерации, истек;
- общая кредиторская задолженность по всем имеющимся обязательствам, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек.
Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по каждой из групп определяется как:
- наличие кредиторской задолженности по заработной плате, срок невыплаты которой превышает два месяца с момента, установленного локальными нормативными актами бюджетного учреждения как дата выплаты заработной платы;
- наличие кредиторской задолженности по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
- наличие кредиторской задолженности перед поставщиками и подрядчиками, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
- превышение величины просроченной общей кредиторской задолженности над стоимостью активов бюджетного учреждения, за исключением стоимости особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, на отчетную дату.
Ежемесячно не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации отчетность о состоянии кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности в соответствии с требованиями, установленными Департаментом. На основании указанной отчетности Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности осуществляет ежемесячный мониторинг кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности.
Ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности сведения о просроченной кредиторской задолженности и стоимости активов, сформированные на основании данных бухгалтерского учета в соответствии с требованиями, установленными Департаментом с пояснительной запиской, в которой указываются причины возникновения просроченной кредиторской задолженности, прилагается план ее погашения с указанием конкретных мероприятий и сроков их реализации.
При наличии просроченной кредиторской задолженности по результатам рассмотрения отчетности, указанной в пунктах 4 и 5 Порядка, Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности рассматривает причины образования просроченной кредиторской задолженности и меры, принимаемые бюджетным учреждением по ее погашению, с заслушиванием доклада руководителя бюджетного учреждения.
По результатам рассмотрения Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности готовит на имя министра спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченного им лица доклад с оценкой действий руководителя бюджетного учреждения, содержащий предложение о расторжении трудового договора или рекомендации по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.
На основании предложений Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министром спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченным им лицом принимается решение о расторжении трудового договора с руководителем учреждения в соответствии с п. 3 ст. 278 Трудового кодекса Российской Федерации или об утверждении плана мероприятий по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.
Руководитель бюджетного учреждения также несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях").
Крупной сделкой признается сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с Федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей этого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
Думается, что исключение законодателем субсидиарной ответственности и ограничение лишь в части привлечением руководителя образовательного учреждения к административной, уголовной и персональной ответственности не будет способствовать эффективной деятельности учреждений. В обоснование к указанному выше отметим, что зачастую образовательные учреждения, как показывает судебная практика, являются неплатежеспособными даже в части оплаты коммунальных услуг.
Представляется, что собственник не только казенного, но и бюджетного учреждения должен нести субсидиарную ответственность по долгам созданного им учреждения, равно как собственник и автономного учреждения должен отвечать по обязательствам созданного им автономного учреждения.
Исключение субсидиарной ответственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им государственных учреждений ущемляет права кредиторов таких учреждений и не соответствуют принципам регулирования рыночных отношений. Указанные положения об отсутствии субсидиарной ответственности собственника могут дестабилизировать экономический оборот.
Представляется, что установление субсидиарной ответственности учредителей по обязательствам государственных учреждений будет способствовать выполнению задач реформирования гражданского законодательства, обеспечению стабильности гражданско-правового регулирования и устойчивости гражданского оборота; усилению и повышении эффективности гражданско-правовой ответственности; упорядочению всей системы гражданского законодательства.
Закон N 83-ФЗ установил действенные механизмы контроля за деятельностью учреждения, в том числе за:
- выполнением задания;
- состоянием размера кредиторской задолженности;
- совершением крупных сделок.
Один из механизмов контроля - публичность и открытость деятельности учреждений, которые обеспечиваются путем размещения информации об учреждении на специально созданном официальном сайте в сети Интернет. Соответствующую информацию, в том числе план финансово-хозяйственной деятельности учреждения и отчет о результатах его деятельности, учреждение должно представить в Федеральное казначейство для последующего размещения информации на официальном сайте (п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО в редакции Закона N 83-ФЗ, вступающего в силу 1 января 2012 г.).
Во исполнение п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО Минфин России своим Приказом от 21 июля 2001 г. N 86н утвердил Порядок предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта (далее - Порядок N 86н). Официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации об учреждениях установлен сайт www.bus.gov.ru.
Публичность и открытость деятельности учреждений предполагает новый, существенно больший уровень их ответственности перед учредителями и потребителями услуг.
Таким образом, как уже было отмечено, Закон N 83-ФЗ предусматривает и персональную ответственность руководителя бюджетного учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения.
При заключении трудового договора с руководителем учредитель бюджетного учреждения теперь должен предусматривать права и обязанности руководителя, показатели оценки эффективности и результативности его деятельности, условия оплаты труда руководителя, срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения.
Однако помимо этих условий теперь должно быть предусмотрено и условие о том, что трудовой договор с руководителем может быть расторгнут по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем (п. 27 ст. 30 Закона N 83-ФЗ).
Кроме того, согласно п. 13 ст. 9.2 Закона об НКО, ст. 14 и 15 Закона N 174-ФЗ руководитель учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, не получившей предварительного согласия:
- учредителя - для бюджетных учреждений;
- наблюдательного совета - для автономных учреждений.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Козлова Светлана Анатольевна, адвокат Воронежской межтерриториальной коллегии адвокатов, аспирантка ФГБОУ ВПО "Госуниверситет - УПНК".
Исследование корпоративно-правовых вопросов взаимодействия учредителя и организации как феноменологической единицы весьма актуально. В статье рассматривается персональная ответственность руководителей казенного, бюджетного и автономного учреждений в рамках осуществления контроля учредителя за деятельностью подведомственных учреждений. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: учредитель, государственные, муниципальные учреждения, казенные учреждения, оперативное управление.
Control of founder over activities of jurisdictional state (municipal) institutions
Research of corporate-law issues of interaction of founder and organization as a phenomenological unit is topical. The article considers personal responsibility of heads of state, budgetary and autonomous institution within the frames of effectuation of control of founder over activities of jurisdictional institutions. The conclusions set forward by the author can be used in law-application practice.
Key words: founder, state, municipal, institutions, state institutions, operative management.
ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ БЮДЖЕТА
Необходимость проведения данной реформы была обусловлена тем, что действующие в Российской Федерации бюджетные учреждения создавались в условиях прежде всего экономических, отличных от существующей в настоящее время ситуации в стране. Такие учреждения функционировали, хотя и в отрыве от требований, предъявляемых к оказанию государственных и муниципальных услуг.
Следует отметить, что ранее действовавший правовой статус государственных (муниципальных) учреждений не вырабатывал у них стимула к повышению эффективности деятельности, улучшению качества оказываемых услуг, что в первую очередь было вызвано сметным финансированием бюджетных учреждений. Данные положения подтверждают неэффективность работы бюджетных учреждений. Кроме того, отсутствовал прозрачный контроль за деятельностью администраций и органов управления таких учреждений.
Перед государством всегда стоит проблема нехватки бюджетных средств для содержания многочисленных государственных и муниципальных учреждений, выполняющих социальные функции. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" введено квотирование, т.е. будут выделяться денежные средства из соответствующего бюджета на определенный объем и перечень оказываемых услуг.
ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ САМИХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В условиях бюджетного дефицита госучреждения оказывали платные услуги, но статус заработанных средств долгое время в законодательстве был не определен: не существовало однозначного ответа на вопрос: внебюджетные деньги являются собственностью бюджетного учреждения или собственностью учредителя (государства), надо ли с них платить налоги?
Смысл Федерального закона N 83-ФЗ заключается в делении государственных (муниципальных) учреждений на три группы. Это автономные, бюджетные нового типа и казенные. Их финансирование теперь будет обеспечиваться на основе государственного задания через бюджетные ассигнования в виде субсидий для автономных и бюджетных учреждений и в виде бюджетной сметы - для казенных.
Концептуальный смысл Закона - дать школам, медучреждениям, организациям культуры и прочим больше самостоятельности, позволить им тратить бюджетные деньги по своему усмотрению, да еще и иметь легальные доходы за оказываемые дополнительные услуги. При этом первоочередным остается полное выполнение финансируемого госзаказа, а все остальное - дополнение к основной деятельности. В Законе оговорено: государственные (муниципальные) учреждения не могут быть частными, их собственниками являются РФ, ее субъект или муниципальное образование. Надо отметить, что к казенным образовательным учреждениям будут относиться те, которые выполняют государственный заказ по содержанию и воспитанию детей-сирот, коррекционные школы, спецшколы, школы при колониях и малокомплектные сельские школы.
Согласно Федеральному закону статус казенных учреждений идентичен существующему, закрепленному в действующем законодательстве РФ правовому статусу бюджетного учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.
Бюджетные образовательные учреждения с расширенными полномочиями составят основной перечень общеобразовательных школ. Что касается автономных учреждений, то это те, кто помимо своей образовательной деятельности активно предоставляет еще дополнительные услуги и имеет часть бюджетных расходов от предпринимательской деятельности.
Тот или иной правовой режим имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, есть компенсация соответствующей модели финансового обеспечения соответствующего вида деятельности. Таким образом, выбор типа государственного или муниципального учреждения есть выбор не только порядка финансирования, но и выбор степени свободы в хозяйствовании с имуществом собственника.
В настоящее время на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления принято решение о статусе того или иного госучреждения; утверждены в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества.
Реформирование системы финансирования государственных учреждений теперь будет осуществляться в пределах стандартов в области образования, медицины, культуры, которые принимаются за основу государственного задания бюджетным, автономным и казенным учреждениям.
С 1 января 2011 г. субсидиарная ответственность собственника имущества бюджетного и автономного учреждения исключена (ст. 33 ФЗ N 83-ФЗ).
Наряду с предусмотренной в настоящее время законодательством РФ юридической ответственностью (административной, уголовной) руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения , превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Закона N 83-ФЗ).
Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Таким образом, за просроченную кредиторскую задолженность будет предусматриваться увольнение, что, в свою очередь, предполагает от учредителя бюджетного учреждения постоянный мониторинг финансового состояния учреждения.
Приказом Министерства образования и науки РФ от 30 сентября 2010 г. N 981 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству образования и науки Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по следующим видам не должно превышать:
- кредиторской задолженности по начисленным выплатам по оплате труда перед работниками бюджетного учреждения свыше трех месяцев подряд;
- кредиторской задолженности по оплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей, уплачиваемых в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в том числе штрафов, пеней и санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, а также административных штрафов и штрафов, установленных уголовным законодательством Российской Федерации, свыше шести месяцев;
- иной кредиторской задолженности свыше шести месяцев и свыше 20% величины активов бюджетного учреждения по итогам предшествующего финансового года.
Руководители бюджетных учреждений ежеквартально, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, представляют в Департамент инвестиционного развития и федерального имущества информацию о состоянии кредиторской задолженности бюджетного учреждения.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 6 сентября 2010 г. N 787н утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Установлено, что размер предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения составляет не более 2% объема источников финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения (финансовых требований по доходам и объемам финансирования, определяемых методом начисления) на 1 января года, следующего за отчетным, в том числе:
- субсидии на выполнение государственного задания;
- целевые субсидии;
- бюджетные инвестиции;
- иные источники финансового обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Объем предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения определяется по каждому источнику в отдельности. Бюджетным учреждением по итогам финансового года проводится инвентаризация кредиторской задолженности на 1 января года, следующего за отчетным.
Представленные сведения о кредиторской задолженности и установленный комплект документов проходят процедуру проверки обоснованности кредиторской задолженности в Департаменте учетной политики и контроля Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Приказом Минспорттуризма России от 13 сентября 2010 г. N 973 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Порядок устанавливает процедуру контроля за состоянием просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, правила определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения за счет средств федерального бюджета и за счет доходов, полученных от платной и иной приносящей доход деятельности, и определяет действия Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в случае превышения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности.
В целях настоящего Порядка просроченная кредиторская задолженность разделяется на следующие группы:
- кредиторская задолженность по оплате труда и иным выплатам персоналу, срок погашения которой, установленный локальными актами бюджетного учреждения, регулирующими трудовые отношения, и законодательством Российской Федерации, истек;
- кредиторская задолженность по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек;
- кредиторская задолженность перед поставщиками и подрядчиками, срок погашения которой, предусмотренный заключенными договорами и законодательством Российской Федерации, истек;
- общая кредиторская задолженность по всем имеющимся обязательствам, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек.
Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по каждой из групп определяется как:
- наличие кредиторской задолженности по заработной плате, срок невыплаты которой превышает два месяца с момента, установленного локальными нормативными актами бюджетного учреждения как дата выплаты заработной платы;
- наличие кредиторской задолженности по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
- наличие кредиторской задолженности перед поставщиками и подрядчиками, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
- превышение величины просроченной общей кредиторской задолженности над стоимостью активов бюджетного учреждения, за исключением стоимости особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, на отчетную дату.
Ежемесячно не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации отчетность о состоянии кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности в соответствии с требованиями, установленными Департаментом. На основании указанной отчетности Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности осуществляет ежемесячный мониторинг кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности.
Ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности сведения о просроченной кредиторской задолженности и стоимости активов, сформированные на основании данных бухгалтерского учета в соответствии с требованиями, установленными Департаментом с пояснительной запиской, в которой указываются причины возникновения просроченной кредиторской задолженности, прилагается план ее погашения с указанием конкретных мероприятий и сроков их реализации.
При наличии просроченной кредиторской задолженности по результатам рассмотрения отчетности, указанной в пунктах 4 и 5 Порядка, Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности рассматривает причины образования просроченной кредиторской задолженности и меры, принимаемые бюджетным учреждением по ее погашению, с заслушиванием доклада руководителя бюджетного учреждения.
По результатам рассмотрения Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности готовит на имя министра спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченного им лица доклад с оценкой действий руководителя бюджетного учреждения, содержащий предложение о расторжении трудового договора или рекомендации по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.
На основании предложений Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министром спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченным им лицом принимается решение о расторжении трудового договора с руководителем учреждения в соответствии с п. 3 ст. 278 Трудового кодекса Российской Федерации или об утверждении плана мероприятий по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.
Руководитель бюджетного учреждения также несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях").
Крупной сделкой признается сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с Федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей этого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
Думается, что исключение законодателем субсидиарной ответственности и ограничение лишь в части привлечением руководителя образовательного учреждения к административной, уголовной и персональной ответственности не будет способствовать эффективной деятельности учреждений. В обоснование к указанному выше отметим, что зачастую образовательные учреждения, как показывает судебная практика, являются неплатежеспособными даже в части оплаты коммунальных услуг.
Представляется, что собственник не только казенного, но и бюджетного учреждения должен нести субсидиарную ответственность по долгам созданного им учреждения, равно как собственник и автономного учреждения должен отвечать по обязательствам созданного им автономного учреждения.
Исключение субсидиарной ответственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им государственных учреждений ущемляет права кредиторов таких учреждений и не соответствуют принципам регулирования рыночных отношений. Указанные положения об отсутствии субсидиарной ответственности собственника могут дестабилизировать экономический оборот.
Представляется, что установление субсидиарной ответственности учредителей по обязательствам государственных учреждений будет способствовать выполнению задач реформирования гражданского законодательства, обеспечению стабильности гражданско-правового регулирования и устойчивости гражданского оборота; усилению и повышении эффективности гражданско-правовой ответственности; упорядочению всей системы гражданского законодательства.
Закон N 83-ФЗ установил действенные механизмы контроля за деятельностью учреждения, в том числе за:
- выполнением задания;
- состоянием размера кредиторской задолженности;
- совершением крупных сделок.
Один из механизмов контроля - публичность и открытость деятельности учреждений, которые обеспечиваются путем размещения информации об учреждении на специально созданном официальном сайте в сети Интернет. Соответствующую информацию, в том числе план финансово-хозяйственной деятельности учреждения и отчет о результатах его деятельности, учреждение должно представить в Федеральное казначейство для последующего размещения информации на официальном сайте (п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО в редакции Закона N 83-ФЗ, вступающего в силу 1 января 2012 г.).
Во исполнение п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО Минфин России своим Приказом от 21 июля 2001 г. N 86н утвердил Порядок предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта (далее - Порядок N 86н). Официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации об учреждениях установлен сайт www.bus.gov.ru.
Публичность и открытость деятельности учреждений предполагает новый, существенно больший уровень их ответственности перед учредителями и потребителями услуг.
Таким образом, как уже было отмечено, Закон N 83-ФЗ предусматривает и персональную ответственность руководителя бюджетного учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения.
При заключении трудового договора с руководителем учредитель бюджетного учреждения теперь должен предусматривать права и обязанности руководителя, показатели оценки эффективности и результативности его деятельности, условия оплаты труда руководителя, срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения.
Однако помимо этих условий теперь должно быть предусмотрено и условие о том, что трудовой договор с руководителем может быть расторгнут по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем (п. 27 ст. 30 Закона N 83-ФЗ).
Кроме того, согласно п. 13 ст. 9.2 Закона об НКО, ст. 14 и 15 Закона N 174-ФЗ руководитель учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, не получившей предварительного согласия:
- учредителя - для бюджетных учреждений;
- наблюдательного совета - для автономных учреждений.
