В настоящее время взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе ряда принципов: законности, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, обеспечения финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, гласности, взаимной ответственности.
Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления будут проявляться при отсутствии следующих основных организационных форм:
- Главные взаимодействующие структуры – органы государственной власти и местного самоуправления.
- Создание совместных временных групп и комиссий для решения разовых совместных вопросов.
- Создание постоянных рабочих групп и комиссий для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия.
- Возможность совместных работ через ассоциации муниципальных образований по вопросам, которые касаются всех муниципальных образований данного региона, при этом им придается необходимый статус.
Однако, в некоторых субъектах Российской Федерации во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной существуют две крайности: с одной стороны, это органы существуют как бы параллельно и автономно, доводя эту автономность до абсурда, а с другой стороны, местное самоуправление подменяют на государственное местное управление, что не лучшим образом влияет на социально-экономическую ситуацию в регионе. Не стоит забывать, что решение насущных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления требует четкого разграничения полномочий между органами субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень тех полномочий, которые передаются друг другу на основе добровольного соглашения.
В 1991 году власть реформаторов осознала необходимость слома существовавшей системы управления для построения новой. Параллельно с существующими районами и избранными в них Советами народных депутатов государственная власть формировала собственное административно-территориальное деление. О значимости этого вопроса свидетельствует уже тот факт, что на его решение были направлены совместные усилия исполнительной власти города Москвы (Мэра города Москвы) и власти РСФСР, как исполнительной (Президент РСФСР), так и представительной (Верховный Совет РСФСР).
В первую очередь по предложению Мэра города Москвы было принято Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.07.1991 № 1504-1 «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве», согласно которому Мэру города Москвы было предоставлено исключительное право формирования и утверждения территориальной и отраслевой структуры органов исполнительной власти в городе Москве, а Московскому городскому Совету народных депутатов – территориальной структуры органов представительной власти в городе Москве.
Во исполнение упомянутого постановления Мэром города Москвы были изданы распоряжения от 05.07.1991 № 41-РМ «О проведении работы по формированию муниципальных округов в г. Москве» и от 01.08.1991 № 75-РМ «Об утверждении Временного положения об органах управления в муниципальном округе Москвы», в результате чего в Москве была установлена трёхуровневая система управления городом исполнительной властью: город (возглавляемый Мэром), административные округа (возглавляемые префектами) и муниципальные округа (возглавляемые супрефектами). Эта система управления была поддержана Президентом РСФСР и закреплена в Указе Президента РСФСР от 28.08.1991 № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы».
Указом Президента РФ от 07.10.1993 № 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве» Мэру Москвы предписывалось до 20 октября 1993 г. представить Президенту Российской Федерации проекты Положения о выборах в представительный орган государственной власти г. Москвы и Положения о системе органов управления г. Москвой на переходный период.
Соответствующие положения были представлены и одобрены Указом Президента РФ от 24.10.1993 № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области».
При этом Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» предписывалось провести выборы в органы местного самоуправления не позднее июня 1994 года. В Москве это предписание так и не было реализовано.
Также Указом Президента РФ от 10.12.1993 № 2125 «Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление в городе Москве предусматривалось на уровне районов, однако предусматривалось назначение и освобождение от должности главы муниципалитета (органа местного самоуправления) Мэром Москвы.
В 1995 году был принят Устав города Москвы, которым местное самоуправление предусматривалось на уровне города совмещённым с государственной властью субъекта федерации. Также был принят Закон города Москвы от 05.07.1995 № 13-47 «О территориальном делении города Москвы», согласно которому предусматривалось образование 128 районов; впоследствии их число уменьшилось до 123 (в 1997 и 2002 годах 10 районов были укрупнены до 5).
В 1996 и 1997 годах соответственно были приняты Законы города Москвы от 11.09.1996 № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» и от 07.05.1997 № 9 «О выборах советников районного Собрания в городе Москве». Определённая указанными законами компетенция районной Управы соответствовала компетенции органа местного самоуправления, но при этом районная Управа определялась как орган власти района, осуществляющий полномочия органа местного самоуправления (а не являющийся органом местного самоуправления).
Объём компетенции московского местного самоуправления был настолько мал, что московские власти приняли решение об его увеличении, однако, не путём расширения перечня вопросов местного значения, а путём передачи отдельных государственных полномочий. Такой путь позволял оставить контроль над реализацией переданных полномочий за органами государственной власти.
Были приняты законы города Москвы от 28.09.2005 № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» и от 25.10.2006 № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства».
Передача полномочий, относящихся к спортивной и досуговой работе, объяснялась тем, что соответствующие полномочия для органов государственной власти не были приоритетными и финансировались по остаточному принципу; передача способствовала проведению инвентаризации спортивных сооружений, установлению норматива обеспеченности жителей этими сооружениями. Хотя и не приводились мотивы, по которым те же меры не могли быть приняты при сохранении полномочий за органами государственной власти, необходимо отметить, что данные вопросы действительно имеют характер местных. Однако органы государственной власти не только сохранили контроль над решением данных вопросов, но и передали их местному самоуправлению не полностью.
Многими вопросами, связанными с культурой, досугом, спортивной работой, по-прежнему занимались функциональные городские органы исполнительной власти, что приводило к дублированию органами государственной власти и органами местного самоуправления друг друга.
С 1 января 2008 года вопросы опеки и попечительства были исключены из перечня вопросов местного значения федеральным законодателем, и в Москве было принято решение, предусматривающее минимальные изменения в практической деятельности. Был принят Закон города Москвы от 26.12.2007 № 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства» (с 25.11.2009 название закона было уточнено путём включения слова «патронаж»).
Вопросы опеки, попечительства, патронажа и деятельности комиссии по делам несовершеннолетних оставались под контролем органов государственной власти (как и предусмотрено для переданных полномочий) и регламентировались их актами достаточно подробно, не оставляя особой свободы усмотрения органам местного самоуправления. Кроме того, эти вопросы затрагивали интересы не широких слоёв населения, а достаточно узкой и специфичной категории.
Также 31.05.2006 были внесены существенные изменения в Закон города Москвы № 56. В частности, перечень вопросов местного значения стал закрытым, из закона была исключена норма, позволявшая органам местного самоуправления принимать к своему рассмотрению все вопросы, не исключённые из их компетенции и не относящиеся к компетенции других органов местного самоуправления и органов государственной власти. При этом сам перечень вопросов местного значения хотя и подвергся редактированию, но по существу изменился незначительно и, что более важно, не пополнился значимыми вопросами.
В таком положении местное самоуправление в Москве просуществовало до 2012 года. Перечень собственных полномочий был несущественным и основывался на вопросах, которые слабо затрагивали интересы жителей. Основу же деятельности органов местного самоуправления в этот период составляли 3 блока переданных полномочий, которые (за исключением, в некоторой мере, вопросов спорта и досуга) также не затрагивали интересов широких слоёв населения.
Проводившиеся анализы деятельности органов публичной власти и отношения к ним населения показывали существенный уровень дублирования сфер компетенции (в 2004 году дублирование управ и муниципалитетов составляло 76% полномочий), низкую информированность населения об органах местного самоуправления (во внутригородском муниципальном образовании Мещанское в 2004 году только 13% опрошенных знали, что органом местного самоуправления является муниципалитет, а в 2007 году после активизации работы по информированию населения – 33%).
Реализация принципа сохранения единства городского хозяйства привела к сужению вопросов местного значения и отнесению всех ключевых вопросов к ведению органов государственной власти, к значительной управленческой роли городских властей и минимальном уровне компетенции органов местного самоуправления и в, результате, к нивелированию местного самоуправления с утратой доверия и потерей интереса к нему граждан. По сути, местное самоуправление в Москве стало исполнять отдельные технические функции для органов государственной власти.
Переданные полномочия являлись административными – регламентированными и не предусматривающими необходимой свободы усмотрения. Поэтому существовавшую организацию местного самоуправления в Москве в указанный период нельзя признать обеспечивающей ни самостоятельность населения, ни его возможность регламентировать значительное количество публичных дел.
Кроме того, как справедливо отмечает В.В. Пылин, успех местного самоуправления зависит не от темпов и количества переданных полномочий, но также от наличия ресурсов и нормативной базы, позволяющей принимать самостоятельные решения; иначе такая передача полномочий превратится в передачу накопленных проблем.
Также укреплялись позиции Ассоциации (позднее – Совета) муниципальных образований города Москвы. В 2010 году Закон города Москвы № 56 был дополнен статьей 5.1, законодательно закрепившей эту структуру и определившей её миссию следующим образом: «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в городе Москве образуется Совет муниципальных образований города Москвы».
«Защита общих интересов» стала выражаться, в том числе, в подготовке модельных проектов решений для органов местного самоуправления, причём информация о принятии решений на основе этих модельных проектов стала систематически запрашиваться. В результате органы местного самоуправления в значительной степени утратили способность самостоятельной подготовки проектов решений, стали не только ориентироваться на модельные проекты Совета муниципальных образований города Москвы, но и считать их обязательными, а Совет муниципальных образований города Москвы воспринимать в качестве вышестоящего органа.
Такие обстоятельства, усугублённые отсутствием квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, приводили к значительной утрате самостоятельности органов местного самоуправления и к установлению значительного влияния со стороны Совета муниципальных образований города Москвы и, посредством него, со стороны Правительства Москвы.
Таким образом, именно органы местного самоуправления являются связующим звеном между органами государственной власти и обществом. Поэтому, между государством и местным самоуправлением существует неделимая связь, подкрепленная законодательным обеспечением гарантии местного самоуправления.
Устинова Оксана Вячеславовна,
Ustinova Oxana Vyacheslavovna,
кандидат социологических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления и права Тюменского государственного архитектурно-строительного университета [email protected]
Candidate for Doctorate in Sociology, Associate Professor, Chair of Public Administration and Municipal Management and Law, Tyumen State University of Architecture and Civil Engineering [email protected]
Савицкая Юлия Петровна,
Savitskaya Yulia Petrovna,
соискатель кафедры маркетинга и муниципального управления Тюменского государственного нефтегазового университета
Candidate for a Degree, Chair of Marketing and Municipal Management, Tyumen State University of Oil and Gas
ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕИСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НАСЕЛЕНИЕМ
INTERACTION BETWEEN LOCAL SELF-GOVERMENTS AND THE PUBLIC
В настоящее время процессы взаимодействия муниципальных органов власти с местным сообществом отличаются спонтанностью. В то же время именно на местном уровне происходит достаточно тесное «соприкосновение» интересов социума и государства. Поэтому особенно важно на современном этапе иметь четкую систему научно обоснованных мер по повышению качества этого взаимодействия. В статье представлены результаты социологического опроса населения г. Тюмени, отражающие особенности и эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с населением.
At present, interaction between municipal authorities and local communities is spontaneous. At the same time, quite close “contacts” of interests between society and the State may be observed exactly at the local level. Therefore, at the present stage a sound system of research-based measures shall be especially relevant for improving this interaction. The paper presented the outcomes of Tyumen city public opinion poll that has shown the specifics of interaction between local selfgovernment bodies and the public and their efficiency.
Ключевые слова: местное самоуправление, население, Key words: local self-governments, the public, local self-органы местного самоуправления, взаимодействие rule bodies, interaction between local self-governments органов местного самоуправления с населением. and the public.
Проблема эффективности управления на местном уровне всегда была актуальна для России. Это вызвано процессом децентрализации властных полномочий от органов управления к общественному сектору, от государства к гражданскому обществу . Если несколько лет назад исследование местного самоуправления заключалось главным образом в определении его правовых и организационных начал, то сегодня основным объектом изучения становятся его социальные предпосылки, важнейшей из которых является процесс взаимодействия органов местного самоуправления с населением .
Несмотря на актуальность вопросов повышения эффективности взаимодействия муниципальных органов власти и местного сообщества, научных трудов в данной сфере на сегодня не так много. В большинстве имеющихся работ рассматриваются лишь отдельные аспекты обозначенной проблемы. К примеру, на современном этапе многих ученых привлекает исследование социальных процессов на муниципальном уровне (В.Н. Амелина, П. Бурдье, И. Валлер-стайна и др.). В работах Г.К. Ашина, Т. Болла, А.И. Бобылева, В. Весоловского, В.Г. Ледяева исследуется институт власти, его структурные аспекты функционирования и проявления в социуме. Особенности функционирования и реализации своих полномочий местной властью подробно рассматриваются в трудах А.К. Агапонова, Л.С. Анилкина, К.А. Антипьева, А.И. Бобылева, В.И. Васильева и др. Вопросам, касающимся формирования новых подходов к управлению муниципальными образованиями, посвящены работы И.В. Бабичева, К.Г. Барбаковой, А.С. Гаврина, Г.А. Цветковой и др.
С целью выявления особенностей и эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с населением авторами статьи был проведен опрос 442 жителей г. Тюмени в возрасте от 18 до 70 лет.
Результаты опроса показали низкий уровень обращений населения в органы местного самоуправления: 65% опрошенных тюменцев никогда не обращались в органы власти, 19% -обращались редко, 15% - иногда и лишь 2% - часто.
При взаимодействии с местными органами власти каждый второй респондент лично обращался к специализированному источнику информации или средству связи; каждый пятый реализовывал это взаимодействие в устной форме путем личного посещения чиновников (20,2%); примерно каждый седьмой - посредством письменного обращения (14,8%), 8,7% - путем обращения в средства массовой информации (рис. 1).
□ Посредством СМИ
□ В устной форме (личное посещение представителей власти)
□ В письменной форме
□ Личное обращение к специализированному источнику информации или средству связи
Рис. 1. Каналы обращений тюменцев к местной власти
Основные цели обращения населения к представителям властных структур распределены следующим образом: 91,4% - просьба о помощи или жалобы, 4,9% - выражение своего мнения по какому-либо вопросу, 3,7% - выражение благодарности (рис. 2)
□ Просьба о помощи или жалоба
□ Выражение своего мнения по какому-либо вопросу И Выражение благодарости
Рис. 2. Основные цели обращения тюменцев к представителям муниципальных органов власти
Вместе с тем, процент граждан, удовлетворенных решением своих проблем посредством местных органов власти независимо от канала и цели обращения, не позволяет говорить о высокой эффективности действий последних: решить проблему полностью смог каждый четвертый респондент; примерно такая же часть опрошенных не получила желаемого результата; каждый второй обратившийся имел частичное решение вопроса (рис. 3).
Рис. 3. Распределение ответов тюменцев на вопрос: «Помогли ли Вам представители местной власти в решении вопроса, с которым Вы обращались?», %
Можно предположить, что представители власти уделяют немало внимания работе с населением, однако эффективность такой деятельности может быть значительно выше. Это подтверждают ответы на вопрос о степени доверия населения местной власти (рис. 4).
И Да □ Нет Н Затрудняюсь ответить □
Рис. 4. Распределение ответов тюменцев на вопрос: «Полагаете ли Вы, что местные органы власти заинтересованы в решении Ваших проблем?», %
Учитывая, что уровень доверия населения к местной власти является достаточно важным показателем эффективности их взаимодействия, интересно проследить степень доверия респондентов в зависимости от их социально-демографических характеристик. В частности, выяснилось, что мужчины склоны более позитивно оценивать заинтересованность местной власти в решении проблем населения, нежели женщины. Представители молодого поколения (в возрасте от 18 до 30 лет) в целом больше доверяют муниципальной власти, нежели лица среднего и старшего возраста (табл. 1).
Таблица 1 Распределение ответов респондентов на вопрос: «Полагаете ли Вы, что местные органы власти заинтересованы в решении Ваших проблем?», %
Наименование признаков и критериев разграничения респондентов на различные подгруппы Доля подгруппы респондентов в общей совокупности опрошенных, % Распределение вариантов ответов по подгруппам и признакам, в % к общей совокупности опрошенных (% к конкретной подгруппе респондентов)
Варианты ответа:
Да Нет Затруднились ответить
Общее распределение ответов 100,0 32,1 48,2 19,7
В зависимости от пола:
Мужчины 48,2 18,6 (38,6) 20,9 (43,4) 8,7 (18,1)
Женщины 51,8 13,5 (26,1) 27,3 (52,7) 11,0 (21,2)
В зависимости от возраста:
От 18 до 20 лет 3,0 1,8 (60,0) 1,2 (40,0) -
От 21 до 30 лет 21,4 9,3 (43,5) 10,1 (47,2) 2,0 (9,3)
От 31 до 40 лет 23,6 8,4 (35,6) 12,1 (51,3) 3,1 (13,1)
От 41 до 50 года 17,3 5,1 (29,5) 6,4 (37,0) 5,8 (33,5)
От 51 до 60 15,7 3,2 (20,4) 7,4 (47,1) 5,1 (32,5)
Старше 60 19,0 4,3 (22,6) 11,0 (57,9) 3,7 (19,5)
В зависимости от уровня среднемесячного дохода на одного члена семьи за последний год
Менее 10 000 руб. 21,7 4,2 (19,4) 16,4 (75,6) 1,1 (5,1)
От 10 000 до 20 000 руб. 36,3 8,8 (24,2) 16,7 (46,0) 10,8 (29,8)
От 20 000 до 30 000 руб. 32,8 14,3 (43,6) 12,3 (37,5) 6,2 (18,9)
Свыше 30 000 руб. 9,2 4,8 (52,2) 2,8 (30,4) 1,6 (17,4)
Особенно ярко корреляция проявились при анализе уровня доверия респондентов к местной власти в зависимости от уровня доходов. В частности, выяснилось, что население, имеющее большие доходы, более доверительно относится к муниципальной власти, нежели граждане, имеющие низкий доход (табл. 1). Можно предположить, что личная обеспеченность граждан нередко ассоциируется у населения с благополучным с экономической точки зрения развитием муниципального образования, в коем есть заслуга местных органов власти. Напротив, у людей с низким доходом местная власть может ассоциироваться в качестве «виновника всех проблем и бед», совершенно не заинтересованного в «благополучии народа».
Оценка тюменцами деятельности местных органов власти показала, что наибольшую неудовлетворенность населения вызывают услуги ЖКХ, охрана окружающей среды, уровень развития и доступность здравоохранения, транспортное обслуживание (табл. 2).
Таблица 2 Оценка населением деятельности органов местного самоуправления г. Тюмени (по пятибалльной шкале)
Оценочный показатель Ранг Средний балл
Услугами общественного питания 1 4,62
Обеспечением пожарной безопасности 2 4,45
Работой учреждений культуры 3 4,36
Качеством начального образования 4 4,24
Бытовым обслуживанием 5 4,14
Развитием физической культуры и спорта 6 4,07
Качеством среднего образования 7 4,06
Услугами связи 8 3,97
Состоянием автомобильных дорог 9 3,78
Благоустройством и озеленением города 10 3,62
Организацией торговли 11 3,61
Работой с детьми и молодежью 12 3,47
Охраной общественного порядка 13 3,35
Информационной открытостью администрации 14 3,34
Транспортным обслуживанием 15 3,24
Уровнем развития и доступностью здравоохранения 15 3,24
Охраной окружающей среды 16 2,62
Услугами ЖКХ 17 2,38
Оценка горожанами социально-экономической ситуации в г. Тюмени показала их позитивный настрой: по мнению 70,2% опрошенных социально-экономическая ситуация в городе за последние 10 лет улучшилась, 14,8% - ухудшилась, 15,0% - она осталась без изменения. Очевидно, такие благоприятные факторы, как активная застройка, благоустройство города, реконструкция дорог и т.д., замечены и по достоинству оценены большинством тюменцев, что в целом ассоциируется у них с улучшением социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
О серьезных изменениях во взаимоотношениях между представителями местной власти и населением в связи с имеющими место трансформационными процессами в различных сферах жизнедеятельности муниципального образования говорит каждый седьмой респондент
(15,2%). Примерно каждый третий (34,8%) полагает, что изменения произошли, но они не достаточно существенны; каждый пятый (25,2%) уверен, что трансформационные процессы никак не повлияли на взаимоотношения местной власти и населения.
Особый интерес для исследования представлял уровень информационной открытости органов местного самоуправления для населения, а также уровень осведомленности (информированности) последнего о деятельности органов власти.
Информационной открытостью органов местного самоуправления для населения полностью удовлетворены только 3% респондентов, 17% - удовлетворены в полной мере, 35% -«скорее нет, чем да». Настораживает тот факт, что «не удовлетворены» и «затруднились ответить» 45% опрошенных жителей (рис. 5).
Рис. 5. Распределение ответов тюменцев на вопрос о степени удовлетворенности информационной открытостью органов местного самоуправления, %
По поводу осведомленности о деятельности органов местного самоуправления население г. Тюмени высказалось неоднозначно. Так, 58% респондентов либо не информированы, либо информированы незначительно. Полностью информированными оказались лишь 2% граждан (рис. 5). Столь низкий показатель можно объяснить, помимо прочего, пассивностью, индифферентностью граждан, поскольку для того, чтобы быть информированным, нужно обладать интересом (любопытством) и намерением получить информацию, при том что разновидность источников получения таковой неизменно возрастает.
скорее не информирован, чем информирован
скорее информирован, чем не информирован
абсолютно не информирован
затрудняюсь ответить
полностью информирован
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Рис. 6. Распределение ответов респондентов на вопрос о степени информированности населения о деятельности органов местного самоуправления, %
Основную информацию о деятельности органов власти респонденты получают: из местных телепередач - 67%, местного радио - 23%, бесед с родственниками, друзьями, соседями -23%, материалов городских, областных газет - 43%, бесед с коллегами по работе, деловыми партнёрами - 12%, материалов центральных газет - 8%, Интернета - 10% (рис. 7).
да затрудняюсь скоре да, чем нет скорее нет,
ответить нет чем да
местное телевидение ы с родственниками, друзьями,.
местное радио городские газеты областные газеты беседы с коллегами по работе затрудняюсь ответить интернет
материалы центральных газет встречи с главой области встречи с главой города другое
Рис. 7. Источники информации о деятельности органов местного самоуправления, %
Среди эффективных формы взаимодействия с органами местного самоуправления население обозначило такие, как муниципальные выборы, сходы и собрания граждан, а также обращения в органы местного самоуправления (рис. 8).
конференция граждан публичные слушания местный референдум
опрос граждан
правотворческая инициатива
обращения в органы МСУ затрудняюсь ответить сходы, собрания граждан муниципальные выборы
0 10 20 30 40 50 60
Рис. 8. Распределение ответов респондентов на вопрос об эффективных формах взаимодействия органов власти с населением, %
Остальные формы - конференции граждан, публичные слушания, местные референдумы, опрос граждан и правотворческую инициативу - респонденты не называли как эффективные не потому, что не считают их таковыми, а потому что не имеют представления о них. Это связано с тем, что на практике органами местного самоуправления эти формы практически не применяются.
На завершающем этапе исследования выявлялась степень готовности населения оказывать содействие органам власти в решении вопросов местного значения. Результаты опроса показали, что 72% населения не готовы оказывать какое-либо содействие органам местного самоуправления. Этот факт свидетельствует о низкой гражданской ответственности, пассивности населения, а также нежелании, помимо участия в выборах и обращений в органы власти для решения личных проблем, сотрудничать с ними.
Делая выводы по исследованию, необходимо отметить, что, несмотря на наличие некоторых негативных моментов, в целом муниципальная власть в глазах жителей г. Тюмени представляется как вполне способная в рамках имеющихся прав и полномочий разрешать повседневные проблемы жизнедеятельности муниципального образования, однако степень эффективности ее решений, по мнению существенной части респондентов, может быть значительно выше.
Характер муниципальных органов власти в восприятии горожан представляется двояким. Так, с одной стороны, положительные изменения в жизни города, произошедшие за последние десять лет, повлияли на наличие значимой доли граждан, позитивно оценивающих местную власть муниципального образования. С другой стороны, в представлении определенной части горожан она является в некотором роде формальным институтом, недостаточно быстро реагирующим на потребности местного населения и не учитывающим его потребности.
1. Устинова О.В. Готовность населения противостоять коррупции в органах власти // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2011. №2. - С. 42-46.
2. Хайруллина Н.Г. Роль социологических технологий в деятельности органов власти, образования и бизнеса / Хайруллина Н.Г., Щербаков Г.А. // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2008. №4. - С. 44-46.
При этом организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления должна осуществляться самим федеральным органом исполнительной власти.
При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий.
Такой контроль могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, Минсоцразвития России, Минобразования России и др.
Формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий могут быть различными. Однако все они основаны на координации действий органов местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий.
Координация действий органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий включает: участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг; согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов; выдачу разрешений органам местного самоуправления на совершение отдельных юридически значимых действий.
Соответственно, формы взаимоотношений и будут зависеть от вида координационных действий, совершаемых в отношении органов местного самоуправления. Например, участие органов местного самоуправления в законопроектной или нормотворческой деятельности органов государственной власти предполагает такую форму взаимоотношений, как совместная работа, сотрудничество. Подготовка методических материалов предполагает такую форму взаимоотношений, как консультирование, разъяснение, толкование и т.д.
Формы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления могут возникать только на основе законодательства, поэтому основанием их возникновения могут быть и публично-правовые, и гражданско-правовые нормы права.
Вступление во взаимоотношения и прекращение взаимоотношений указанных органов власти могут осуществляться также только на базе норм права.
Особенно актуальным это стало при проведении административной реформы, когда возникла острая необходимость таким образом организовать оказание публичных услуг, чтобы граждане могли минимизировать количество времени, средств и сил при получении той или иной государственной услуги. При создании многофункциональных центров (МФЦ) в обязанность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, оказывающих государственные услуги, в административные регламенты оказания государственной услуги было включено положение об обязанности взаимодействия с органами местного самоуправления для того, чтобы оперативно решать все вопросы, возникающие в период предоставления государственной услуги.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Федеративный характер Российского государства , система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации , в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации, в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления .
Органы местного самоуправления могут обращаться к гражданам, проживающим на территории муниципального образования , за помощью (поддержать ту или иную инициативу муниципалитета, содействовать в сборе или предоставлении определенной информации и проч.) в организации и проведении какого-либо мероприятия (провести субботник по уборке территорий или мест общественного пользования, митинг, шествие или демонстрацию и проч.), с предложениями (в определенный срок привести в порядок придомовые территории, установить вдоль дорог в частном секторе ограды одного типа и цвета, провести общественно значимые конкурсы - "Мой двор, мой подъезд", "Улучшаем свое жилище", "Мой двор - спортивный двор", создавать и участвовать в работе народных дружин, советов общественных пунктов охраны порядка, добровольных пожарных дружин, предоставлять информацию об одиноких, нуждающихся в обслуживании гражданах, о брошенных и пустующих жилых помещениях и пр.), с просьбой о совместном принятии решения (о дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли, о целевом назначении нежилых помещений, расположенных в жилых домах, и т.п.).
Обращения органов местного самоуправления к гражданам могут иметь и иной характер, обусловленный общественной потребностью решить тот или иной вопрос общественной важности.
Объединения граждан могут обращаться в органы местного самоуправления по вопросам оказания им поддержки (выделения помещений, транспорта, связи и т.д.) или содействия (в решении организационных задач, отдельных проблем или вопросов).
Взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан могут основываться и на партнерских принципах. В таких случаях органы местного самоуправления и объединения граждан могут объединять свои усилия для решения той или иной общественной проблемы, т.е. проблемы, затрагивающей все или часть населения муниципального образования. В настоящее время это относится к формам публично-частного партнерства.
Например, взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан в жилищной сфере могут являться инструментом обеспечения условий как для эффективной деятельности самих органов местного самоуправления, так и для развития инициатив граждан по улучшению ситуации в коммунальной сфере. Самообложение граждан также является одной из моделей публично-частного партнерства.
Органы местного самоуправления могут участвовать в выполнении коллективных договоров и соглашений в целях содействия договорному регулированию социально-трудовых отношений и согласованию социально-экономических интересов работников и работодателей. При этом они обязаны вести переговоры по социально-трудовым вопросам, предлагаемым для рассмотрения представителями работников.
Одним из инструментов обеспечения взаимодействия, установленных федеральным законом, является Общественная палата, в число задач которой входит обеспечение взаимодействия граждан, общественных, религиозных, политических и иных объединений граждан с органами местного самоуправления.
Взаимодействие органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности
Предметом, в отношении которого могут выстраиваться их взаимоотношения, могут являться различные вопросы, касающиеся как интересов самого субъекта предпринимательской деятельности (выделение земельного участка для строительства объекта предпринимательской деятельности, консультирование и проч.), так и интересов муниципального образования (предложение о пропаганде здорового образа жизни среди населения, предложение организовать и провести праздник, смотр, конкурс и другие социально-культурные мероприятия за счет средств предпринимателя и т.п.).
Взаимоотношения органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности, в том числе с индивидуальными предпринимателями, могут быть основаны на публично-правовых или гражданско-правовых началах.
Так, соглашение между субъектом предпринимательской деятельности и органом местного самоуправления о сотрудничестве в социальной сфере будет являться публично-правовым актом. А договор на поставку для муниципальных нужд товаров или оборудования будет являться гражданско-правовым актом.
Особенностью взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности является то, что такие взаимоотношения должны быть направлены только на обеспечение, защиту или удовлетворение общественных потребностей населения или конкретного гражданина (группы лиц), проживающих на территории муниципального образования.
Например, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обязаны в силу закона содействовать организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.
Кредитные потребительские кооперативы граждан могут взаимодействовать с органами местного самоуправления в деле реализации требований Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан" и т.д.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления носит многообразный взаимный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьей 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Органы государственной власти:
- устанавливают государственную защиту и обеспечивают самостоятельности местного самоуправления;
- помогают в хозяйственно-финансовом отношении;
- осуществляют государственно-правовое регулирование;
- определяют государственную политику развития местного самоуправления;
- осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-правовую) ответственность.
Государство, признавая местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также оказывается под его влиянием. В РФ можно назвать такие средства воздействия местного самоуправления на государственную власть и гарантии в отношениях с нею, как:
- обращение органов и должностных лиц местного самоуправления к государственным органам, порождающее обязанность их рассмотрения и принятия необходимых мер;
- обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления , решений органов и должностных лиц местного самоуправления - в рамках нормативно установленных их предметов ведения и полномочий - для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также государственными органами;
- право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительном органе государственной власти субъекта РФ;
- право на судебную защиту от действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления;
- участие местного самоуправления в при формировании органов государственной власти и проведении референдумов (общефедеральных или региональных);
- выполнение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.
Решающая роль государства в установлении и регулировании местного самоуправления обеспечивает реализацию местного самоуправления на государственно-правовых началах и одновременно свидетельствует о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов.
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
ФЗ устанавливает, что наделение органов местного самоуправления осуществляется:
- федеральными законами и законами субъектов РФ - отдельными государственными полномочиями РФ;
- законами субъектов РФ - отдельными государственными полномочиями субъектов РФ.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов , если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.
Срок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:
- на неограниченный срок;
- на срок действия этих полномочий, если данные полномочия имеют определенный срок действия.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:
во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;
во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;
в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:
· законности,
· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,
· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;
· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,
· добровольности заключения договоров и соглашений;
· взаимной ответственности,
· гласности.
1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,
3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,
4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,
5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,
6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:
во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;
во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;
в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.
Местное самоуправление в России - деятельность местных сообществ, осуществляемая непосредственно или через местные представительные органы, по вопросам местного значения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения.
Кроме того, федеральный закон допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с предоставлением им соответствующих субвенций и подконтрольностью органам государственной власти, а также осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления.
В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:
сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов
городское поселение - один городилипоселок городского типас прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа
муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений
городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района
внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования
