ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
А.М. ВОЛКОВ
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, который вступил в силу с 15 сентября 2015 года, вызвал большое количество публикаций, посвященных не только административному судопроизводству, но и административному процессу. Перед научным сообществом встали вопросы соотношения предметов административного права и процесса.
Что же нового КАС РФ принес в теорию административного права и административного процесса?
Попробуем на основе анализа научных работ определить основные проблемы и дать некоторые свои предложения по содержанию курсов административного права и административного процесса, т.е. некоторые соображения относительно предметов административного права и процесса. Материал представлен в порядке обсуждения и с использованием системы "КонсультантПлюс" (информационная поддержка).
Итак. На страницах журналов опубликовано достаточно материалов, представляющих собой видение нового административного процесса, определяющих предмет административного процесса, показывающих отношение различных ученых к пониманию административного процесса и их позицию к административному судопроизводству, его роли и места в учебных курсах.
Например, Ю.Е. Аврутин отмечает, что "в административно-правовой науке отсутствуют совпадающие трактовки таких фундаментальных понятий, как "исполнительная власть", "государственное управление", "административная юстиция", "административное судопроизводство", "административная ответственность", "административная процедура", нет... и многих иных понятий, на базе которых строится и развивается административное право как наука, отрасль законодательства и учебная дисциплина" . На это обращают внимание и другие ученые, в том числе и автор данной статьи.
Рассматривая проблемы возникновения дефицита доверия населения к власти, вызванные ненадлежащим публичным администрированием, Ю.Е. Аврутин отмечает, что нормативный каркас надлежащего публичного управления создается процедурной формой позитивных производств. В свою очередь, процессуальным каркасом обеспечения "закономерности в управлении", "предупреждения и пресечения административной неправды" будет процессуальная форма - административное правосудие . Автор обозначает сферы действия административного права и административного процесса.
Говоря о предмете современного российского административного права, П.И. Кононов обосновывает свою позицию по вопросу о возможности включения в данный предмет отношений, возникающих в процессе административного судопроизводства, и делает вывод о том, что "процессуальные отношения по рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, не входят в предмет административного права и пока еще не могут быть включены в предмет формирующегося административно-процессуального права" . Позже позиция других авторов, в т.ч. и П.И. Кононова, стала состоять в том, что "отечественное административно-процессуальное право... можно разделить на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное" . Необходимо отметить, что этот вывод был сделан в то время, когда проект КАС РФ уже был внесен в Государственную Думу ФС РФ и не принят.
Позже в своих работах П.И. Кононов излагает авторский подход к пониманию административного процесса и административного судопроизводства как самостоятельных видов юридического процесса, согласно которому административное судопроизводство возникает на основе и в связи с частичным или полным разрешением органами публичной администрации административных дел в рамках административного процесса. Поэтому автором делается "вывод о том, что административный процесс - это самостоятельный вид правоприменительного процесса , представляющий собой властную правоприменительную деятельность только органов публичной администрации (ее должностных лиц) по разрешению подведомственных им текущих административных дел, а административное судопроизводство - это вид судебного процесса (выделено мной. - А.В.), представляющий собой властную правоприменительную деятельность судов по рассмотрению возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с возбуждением либо частичным или полным разрешением административно-публичными органами текущих административных дел" . Как видно из этих выводов, административное судопроизводство вообще не отнесено к административному процессу. Административный процесс - это только деятельность "органов публичной администрации". Однако надо отметить, что позднее в коллективной работе в административный процесс все-таки включается и административное судопроизводство .
Статья П.П. Серкова, посвященная вопросам административного судопроизводства в контексте его соотношения с административным процессом, производством по делам об административных правонарушениях и гражданским судопроизводством, содержит вывод о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства. Так как "совместное правовое регулирование административного и гражданского судопроизводства исчерпало свои ресурсы... и... без самостоятельного законодательного оформления этот вид судопроизводства не способен развиваться с точки зрения как правоприменительной практики, так и научного осмысления" .
В своей статье Ю.П. Соловей анализирует законодательную основу судебного контроля за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий. Он делает вывод о необходимости ее совершенствования с учетом зарубежного опыта правового регулирования административного судопроизводства, обосновывая это тем, что не только заметно усилится правовая защищенность граждан от административного произвола, но это "будет способствовать приобретению российской публичной администрацией большего доверия со стороны гражданского общества" .
А.Б. Зеленцов замечает, что появление КАС РФ как самостоятельного кодифицированного акта, регулирующего административное судопроизводство, "вызвало кризис господствующей в России с советских времен парадигмы административно-процессуального права как права, регулирующего деятельность органов исполнительной власти" . Очень правильное и своевременное замечание. Однако дальнейшие авторские представления о системе административного процесса говорят об обратном. Автор включает в административный процесс в том числе и "деятельность органов исполнительной власти" как составную часть процесса. Он же отмечает, что "по предметному критерию административное судопроизводство является административным процессом точно так же, как гражданское судопроизводство - гражданским процессом, а уголовное судопроизводство - уголовным процессом. Регулирующие его нормы также соотносятся с материальным административным правом как нормы уголовного или гражданского процессуального права с соответствующими отраслями материального права" .
Так почему же не остановиться на этом? Зачем нужно говорить об административном процессе, включая в него "административно-исполнительное" или "административно-процедурное и юрисдикционное производства (процессы)" . При этом возникают вопросы: "А как же кризис, а что же тогда остается в курсе и в науке "Административное право"?" Ведь большая часть его предмета рассматривает именно вопросы деятельности органов и организаций, наделенных властными полномочиями, или в авторском понимании, да и не только в нашем понимании, "публичное администрирование" . При этом под публичным администрированием понимается урегулированная нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленная на реализацию эффективной публичной политики.
По мнению некоторых ученых (поддерживаемому автором), административный процесс реализуется только в административном судопроизводстве (и судопроизводстве по делам об административных правонарушениях. - Авт.).
Авторы учебника "Административный процесс" настаивают, что необходимо выделять три самостоятельных вида административного процесса: административно-процедурный; административно-юрисдикционный; административное судопроизводство . При этом в административный процесс включена деятельность как публичной администрации, так и судов.
Необходимо обратить внимание и на новую интегративную теорию административного процесса, предложенную другими учеными. Суть ее сводится к тому, что в рамках общего родового понятия "административный процесс" объединяются два тесно взаимосвязанных между собой вида такого процесса: административно-процедурный и административно-судебный. Авторы указывают, что отечественное административно-процессуальное право можно разделить на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное .
Разделение отечественного административно-процессуального права на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное право, показывает, что административное право теряет часть своего предмета, связанную с деятельностью публичной администрации.
Следует приветствовать выводы других авторов о том, что изучение опыта функционирования органов административной юстиции в зарубежных странах поможет Российской Федерации выявить оптимальные подходы к формированию ее собственной модели. Они отмечают, что административные дела должны рассматриваться в рамках самостоятельного административного процесса. И разрешение этих дел должно регулироваться Кодексом административного судопроизводства РФ, который установит процессуальные действия по рассмотрению и разрешению таких дел .
Например, А.А. Соловьев, рассматривая опыт Швейцарии как федеративного государства в сфере правового регулирования административного судопроизводства, отмечает, что "в рамках системы административного судопроизводства рассматриваются главным образом обращения частных лиц в связи с решениями, принятыми органами, осуществляющими публичное управление, автономными учреждениями публичного права и учреждениями частного права, наделенными определенными публичными функциями". Основным союзным (федеральным) органом Швейцарии по разрешению споров в рамках административного судопроизводства является Союзный административный суд Швейцарии . В процессе административного судопроизводства обеспечивается эффективный контроль функционирования системы публичного управления Швейцарии.
Каждая из приведенных точек зрения имеет право на существование, так же как весьма интересные и оригинальные суждения Д.Н. Бахраха, А.А. Демина, Л.Л. Попова, А.П. Шергина и др., в т.ч. высказанные ими на страницах ряда журналов.
Ю.Е. Аврутин предлагает снять множество спорных вопросов и отмечает, что "под процессуальной формой будем понимать только судебный порядок рассмотрения дел , получив в качестве научной "преференции" возможность увидеть в судебном порядке разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений, правовые начала, свойственные именно процессуальной деятельности " . В его работах прослеживается тенденция на разграничение понятий административного права и процесса.
Производство по делам об административных правонарушениях как составную часть административной юрисдикции по предложению Ю.Н. Старилова будем называть своим именем: "административное производство по разрешению дел о правонарушениях" , а деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению таких дел перестанем, как верно предлагает П.И. Кононов, считать административной, управленческой .
Ю.Н. Старилов предлагает установить в законах следующие определения главных в административно-процессуальном законодательстве терминов: "административный процесс - это административное судопроизводство; административные процедуры - это порядок принятия административных правовых актов; административные регламенты - порядок осуществления действий по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Административное правосудие - область судебной власти; административные процедуры - сфера публичного управления, административной власти" . При этом ученый замечает, что "действуют две важнейшие конституционно-правовые нормы об административном судопроизводстве как особой форме осуществления судебной власти и об административном процессуальном законодательстве, главнейшей формой которого и является административное правосудие" .
Разделяя точку зрения Ю.Н. Старилова о том, что "вряд ли само по себе какое-либо "движение" (какую-либо очевидную "процедурность") в области административно-правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности" , можно говорить об административном процессе именно как административном судопроизводстве. Выводы Ю.Н. Старилова можно подкрепить высказываниями А.И. Елистратова, которые он сделал в отношении административной юстиции.
По мнению А.И. Елистратова, одного из крупнейших российских административистов конца XIX - начала XX в., "административную юстицию не надо смешивать с теми случаями, когда судьей в делах управления выступает сама администрация. Так, в случаях нарушения обязательных постановлений, изданных в порядке охраны, администрация сама рассматривает дело и налагает взыскание. Эта деятельность правительственных органов может быть принята за административную юстицию только по недоразумению : административная юстиция есть судебная проверка действий администрации, а между тем здесь сама администрация судит. Недоразумение объясняется тем, что со словом "административная" юстиция соединяется мысль, будто это судебная деятельность администрации. Но ведь когда мы говорим "гражданская" юстиция, то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой, так административная юстиция является судом в столкновениях между гражданами и администрацией". И далее А.И. Елистратов отмечает: "Для того чтобы составить действительную гарантию законности в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована как суд, от правящей власти независимый . Так же, как суд гражданский и уголовный, процесс в делах административных должен вести несменяемый судья в условиях гласности и устности производства и с признанием начала равноправности за сторонами в процессе . Только при таком устройстве административной юстиции может укрепиться уверенность, что спор между гражданином и правящей властью о законности акта управления разрешится торжеством права. И только при образовании такой административной юстиции административное право правильно осуществит свою задачу регулятора публичных отношений между правящей властью и гражданами" .
Учитывая мнение разных ученых, разделяя их, можно предположить, что административно-процессуальное право (или административный процесс) должно рассматриваться как деятельность только судов и включать в себя административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях, именно судопроизводство . Административный процесс имеет две основные формы: административно-спорный и административно-наказательный процессы. Первый, а именно административно-спорный процесс , связан с разрешением административных споров по делам, возникающим из административных правоотношений, и регулируется КАС РФ, АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ. Административно-наказательный процесс связан с разрешением дел об административных правонарушениях (в смысле ст. 2.1 КоАП РФ) и применением мер ответственности - административных наказаний и регулируется ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ.
Реализация функции исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию. Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих администрирование, т.е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функции исполнительно-распорядительных полномочий. Полномочия по установлению и поддержанию соответствующих отношений между государством и частными лицами принадлежат государственной администрации. Она представляет собой часть публичной администрации, в состав которой входит также администрация муниципальных образований и другие органы и организации, наделенные властными полномочиями. Публичная администрация призвана обеспечивать общественное благо, должна действовать в интересах общества .
При этом деятельность публичной администрации - это публичное администрирование или административно-исполнительное право (как определяют его другие авторы). И это предмет административного права.
Публичное администрирование - это регламентированная законами и другими правовыми актами организационная, управленческая деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей субъектов административных правоотношений . Возникающие правоотношения в первую очередь являются организационными, т.е. направленными на исполнение процесса правореализации. Организационная деятельность по публичному администрированию направлена на развитие процедурных форм реализации прав и обязанностей субъектов административных правоотношений. Объектом публичного администрирования является исполнение обязанности субъектами административных правоотношений.
Публичное администрирование определяется как урегулированная нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленная на реализацию эффективной публичной политики .
Выводы.
В предмет административного права входит также деятельность публичной администрации, т.е. публичное администрирование или административно-исполнительное право.
В предмет административно-процессуального права (или административного процесса) входит деятельность только судов и включает в себя административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях, именно судопроизводство.
В качестве предложений по содержанию курсов административного процесса и административного права:
1. В предмет административного процесса включаются вопросы, относящиеся к административному судопроизводству и судопроизводству по делам об административных правонарушениях, разрешаемые в соответствии с КАС РФ, ГПК РФ, КоАП РФ и АПК РФ, а именно институты: принципов процессуального административного права; административно-правового статуса участников процесса; административной юстиции (административного судопроизводства); административно-наказательной юрисдикции (в судах).
2. В предмете административного права остаются все вопросы, которые традиционно включаются в его предмет, за исключением административно-наказательной юрисдикции в судах.
Библиография:
1. Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 4 - 8.
2. Аврутин Ю.Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 102 - 112.
3. Кононов П.И. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права // Административное право и процесс. 2013. N 2. С. 4 - 8.
4. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. N 12. С. 3 - 15.
5. Кононов П.И. Административный процесс и административное судопроизводство: дискуссионные вопросы понимания и соотношения // Административное право и процесс. 2014. N 3. С. 45 - 49.
6. Серков П.П. Актуальные вопросы совершенствования административного судопроизводства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. N 2. С. 29 - 33.
7. Соловей Ю.П. О совершенствовании законодательной основы судебного контроля за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий // Административное право и процесс. 2015. N 2. С. 46 - 51.
8. Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 22 - 37.
9. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России. Учебник для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт, 2016. 341 с.
10. Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Н.Г. Салищева и др. М.: Юрайт, 2015. 364 с.
11. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 14 - 19.
12. Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. 2007. N 2. С. 6 - 9.
13. Приженникова А.Н., Баранов В.А. Актуальность институтов административного судопроизводства зарубежных стран для российского законодательства // Административное и муниципальное право. 2014. N 1. С. 53 - 57.
14. Соловьев А.А. Правовое регулирование административного судопроизводства в федеративных государствах: опыт Швейцарии // Судья. 2015. N 6. С. 56 - 59.
15. Аврутин Ю.Е. Место института административного судопроизводства в правовой системе современной России в контексте обеспечения надлежащего государственного управления // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 4 - 15.
16. Старилов Ю.Н. "Управленческая" и "судебная" концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник ВГУ. Серия "Право". 2006. N 1. С. 134 - 135.
17. Кононов П.И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия "Юбилеи, конференции, форумы". Вып. 7. Воронеж, 2013. С. 662.
18. Старилов Ю.Н. Судебный нормоконтроль и административное судопроизводство в системе модернизации административного и административного процессуального законодательства // Мировой судья. 2015. N 4. С. 31 - 38.
19. Старилов Ю.Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2015. N 7. С. 9 - 14.
20. Елистратов А.И. Административное право. М.: Типография И.Д. Сытина, 1911. С. 24.
21. Волков А.М. Проблемы и противоречия современного административного законодательства // Административное право и процесс. 2014. N 6. С. 50 - 57.
22. Волков А.М. О юридической конструкции понятия "публичное администрирование" // Административное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 503 - 510. DOI: 10.7256/1999-2807.2014.6.11569.
23. Лапина М.А., Карпухин Д.В. Применение мер государственного принуждения как самостоятельный вид административно-юрисдикционного производства // Финансовое право и управление. 2015. N 2. С. 261 - 266. DOI: 10.7256/2310-0508.2015.2.15846.
24. Загривко Д.С. Принципы осуществления административного судопроизводства России // Право и политика. 2014. N 2. С. 181 - 186. DOI: 10.7256/1811-9018.2014.2.6738.
25. Лапина М.А., Лохманов Д.В. К вопросу о субъектах и источниках административной юрисдикции в финансовой сфере // Финансовое право и управление. 2014. N 3. С. 131 - 139. DOI: 10.7256/2310-0508.2014.3.13720.
References (transliterated):
1. Avrutin Yu.E. K voprosu o ponyatiyakh i definitsiyakh v administrativno-pravovoi teorii i praktike // Administrativnoe pravo i protsess. 2013. N 9. S. 4 - 8.
2. Avrutin Yu.E. Protsessual"no-pravovye formy obespecheniya konsensusa v sfere publichnogo upravleniya // Zhurnal rossiiskogo prava. 2014. N 10. S. 102 - 112.
3. Kononov P.I. O nekotorykh diskussionnykh voprosakh ponimaniya predmeta sovremennogo rossiiskogo administrativnogo prava // Administrativnoe pravo i protsess. 2013. N 2. S. 4 - 8.
4. Zelentsov A.B., Kononov P.I., Stakhov A.I. Administrativnyi protsess i administrativno-protsessual"noe pravo v Rossii: kontseptual"nye problemy sovremennogo razvitiya // Administrativnoe pravo i protsess. 2013. N 12. S. 3 - 15.
5. Kononov P.I. Administrativnyi protsess i administrativnoe sudoproizvodstvo: diskussionnye voprosy ponimaniya i sootnosheniya // Administrativnoe pravo i protsess. 2014. N 3. S. 45 - 49.
6. Serkov P.P. Aktual"nye voprosy sovershenstvovaniya administrativnogo sudoproizvodstva v Rossiiskoi Federatsii // Administrativnoe pravo i protsess. 2015. N 2. S. 29 - 33.
7. Solovei Yu.P. O sovershenstvovanii zakonodatel"noi osnovy sudebnogo kontrolya za realizatsiei organami publichnoi administratsii i ikh dolzhnostnymi litsami diskretsionnykh polnomochii // Administrativnoe pravo i protsess. 2015. N 2. S. 46 - 51.
8. Zelentsov A.B. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiiskoi Federatsii kak predposylka smeny paradigmy v teorii administrativnogo prava // Administrativnoe pravo i protsess. 2015. N 11. S. 29.
9. Zelentsov A.B., Kononov P.I., Stakhov A.I. Administrativno-protsessual"noe pravo Rossii. Uchebnik dlya bakalavriata i magistratury. M.: Yurait, 2016. 341 s.
10. Administrativnyi protsess: Uchebnik dlya bakalavriata i magistratury / N.G. Salishcheva i dr. M.: Yurait, 2015. 364 s.
11. Volkov A.M. Publichnaya administratsiya i publichnoe administrirovanie: sootnoshenie ponyatii // Administrativnoe pravo i protsess. 2012. N 12. S. 14 - 19.
12. Demin A.A. Material"noe i protsessual"noe v administrativnykh pravootnosheniyakh // Administrativnoe pravo i protsess. 2007. N 2. S. 6 - 9.
13. Prizhennikova A.N., Baranov V.A. Aktual"nost" institutov administrativnogo sudoproizvodstva zarubezhnykh stran dlya rossiiskogo zakonodatel"stva // Administrativnoe i munitsipal"noe pravo. 2014. N 1. S. 53 - 57.
14. Solov"ev A.A. Pravovoe regulirovanie administrativnogo sudoproizvodstva v federativnykh gosudarstvakh: opyt Shveitsarii // Sud"ya. 2015. N 6. S. 56 - 59.
15. Avrutin Yu.E. Mesto instituta administrativnogo sudoproizvodstva v pravovoi sisteme sovremennoi Rossii v kontekste obespecheniya nadlezhashchego gosudarstvennogo upravleniya // Administrativnoe pravo i protsess. 2015. N 11. S. 4 - 15.
16. Starilov Yu.N. "Upravlencheskaya" i "sudebnaya" kontseptsii administrativnogo protsessa: razvitie, sovremennoe znachenie i vzaimodeistvie // Vestnik VGU. Seriya "Pravo". 2006. N 1. S. 134 - 135.
17. Kononov P.I. Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiiskoi Federatsii: vzglyad administrativnogo sud"i // Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiiskoi Federatsii: razvitie teorii i formirovanie administrativno-protsessual"nogo zakonodatel"stva. Seriya "Yubilei, konferentsii, forumy". Vyp. 7. Voronezh, 2013. S. 662.
18. Starilov Yu.N. Sudebnyi normokontrol" i administrativnoe sudoproizvodstvo v sisteme modernizatsii administrativnogo i administrativnogo protsessual"nogo zakonodatel"stva // Mirovoi sud"ya. 2015. N 4. S. 38.
19. Starilov Yu.N. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiiskoi Federatsii: znachenie dlya sudebnoi i administrativnoi praktiki i problemy organizatsii prepodavaniya uchebnogo kursa // Administrativnoe pravo i protsess. 2015. N 7. S. 13.
20. Elistratov A.I. Administrativnoe pravo. M.: Tipografiya I.D. Sytina, 1911. S. 24.
21. Volkov A.M. Problemy i protivorechiya sovremennogo administrativnogo zakonodatel"stva // Administrativnoe pravo i protsess. 2014. N 6. S. 50 - 57.
22. Volkov A.M. O yuridicheskoi konstruktsii ponyatiya "publichnoe administrirovanie" // Administrativnoe i munitsipal"noe pravo. 2014. N 6. S. 503 - 510. DOI: 10.7256/1999-2807.2014.6.11569.
23. Lapina M.A., Karpukhin D.V. Primenenie mer gosudarstvennogo prinuzhdeniya kak samostoyatel"nyi vid administrativno-yurisdiktsionnogo proizvodstva // Finansovoe pravo i upravlenie. 2015. N 2. S. 261 - 266. DOI: 10.7256/2310-0508.2015.2.15846.
24. Zagrivko D.S. Printsipy osushchestvleniya administrativnogo sudoproizvodstva Rossii // Pravo i politika. 2014. N 2. S. 181 - 186. DOI: 10.7256/1811-9018.2014.2.6738.
25. Lapina M.A., Lokhmanov D.V. K voprosu o sub""ektakh i istochnikakh administrativnoi yurisdiktsii v finansovoi sfere // Finansovoe pravo i upravlenie. 2014. N 3. C. 131 - 139. DOI: 10.7256/2310-0508.2014.3.13720.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583770)
Современная система и структура административного права: новое состояние
В статье рассматриваются современные проблемы системы и структуры административного права, предлагаются новые подходы к выделению критериев построения системы административного права и его структурирования, исходя из современных потребностей административно-правового регулирования отношений по осуществлению задач и функций исполнительной власти в Российской Федерации.
Ключевые слова: система административного права, структура административного права, право государственного управления, административно-деликтное право, административно-процессуальное право, предмет правового регулирования, институты права, подотрасли права, нормы административного права.
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583770.
The modern system and structure of administrative law: the new state
The article deals with the modern problems of the system and structure of administrative law, offers new approaches to the selection criteria of the system construction of administrative law and its structure, based on contemporary needs administrative-legal regulation of relations for the implementation of the tasks and functions of the executive power in the Russian Federation.
Key words: administrative law system, administrative law structure, right of public administration, administrative and tort law, administrative procedure law, subject of legal regulation, institutions of law, branches of law, administrative law rules.
В административно-правовой науке как ранее, так и в настоящее время проблема системы административного права привлекала многих исследователей, обосновывающих различные научные подходы к данному вопросу, преимущественно основанные на предметном приеме выделения элементов отрасли российского права. Не акцентируя свое внимание на анализе существующих научных подходов к вопросу о систематике и структурировании отрасли административного права, следует высказать собственное мнение об указанной проблеме.
Представляется, что построение системы современного административного права должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, система административного права неразрывна с его структурой. В теоретической науке отмечается, что «система права - это обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в единстве и согласо-
ванности всех действующих правовых норм и их логическом распределение по отраслям и правовым институтам» . Внутренняя организация нормативного материала в рамках системы права рассматривается как структура системы права. Т.В. Каша-нина пишет: «Право - это сложная система, где каждый ее элемент обособляется в зависимости от функции, им выполняемой в процессе правового регулирования» . Приведенный автор, исследуя соотношение «системы» и «структуры», отмечает, что «понятие "структура" включает в себя понятие "система" и является более широким по объему. Это предполагает необходимым в исследовании структуры права одновременно затрагивать и вопросы, касающееся системы права, т.е. того, какие элементы ее составляют, но, конечно, основной упор при этом делать на характер взаимоотношений между элементами» . Подобный подход к пониманию «системы» и «структуры» права представляется обоснованным и с точки
зрения философского понимания этих категорий. Так, в философском словаре категория «структура» понимается как «строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, а также законов данных взаимосвязей» . В свою очередь, категория «система» понимается как «совокупность элементов, находящихся в отношениях связи между собой и образующих определенную целостность, единство» . В Философском энциклопедическом словаре термин «система» определяется как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» . В свою очередь, «структура» понимается как «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.о. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях» . Основными признаками, характеризующими категорию «система», являются, во-первых, внутреннее строение определенного явления как некоего целого, во-вторых, многоэлементность системы, в-третьих, четкое определение места элементов в едином целом. В свою очередь, категория «структура» характеризуется как: а) совокупность устойчивых связей некоего целого; б) форма организации системы; в) обеспечение тождественности и целостности элементов системы некоему целому.
Приведенные положения позволяют признать, что «система» и «структура» отрасли административного права - тесно взаимосвязанные философские и общетеоретические правовые категории, раскрывающие внешние и внутренние свойства исследуемого явления. Здесь уместно подчеркнуть различное значение понятий «структура» и «структурность». Последнее есть неотъемлемое свойство системы. В свою очередь, «систематика» и «структурирование» отрасли административного права есть некий процесс организационного построения данной отрасли права. Поэтому мы не можем согласиться с мнением Т.В. Ка-шаниной о том, что структура является более широким по объему понятием, чем система, т.к. она отражает качественно иные свойства явления, чем система. Наиболее утилитарно соотношение этих категорий можно было бы охарактеризовать как то, что система есть «каркас» явления, внутренняя его форма, в то время как структура есть содержательная ха-
рактеристика явления, выражающая содержательную составляющую отрасли, отражающая связи между ее элементами.
Во-вторых, следует по-иному взглянуть на критерии систематики и структурирования отрасли российского административного права. Поскольку система и структура административного права являются различными, но, вместе с тем, принципиально взаимосвязанными явлениями, постольку в основе их построения (выделения) лежат совершенно различные критерии. В этой связи дальнейшим развитием системы административного права может выступать именно внутренняя структура данной отрасли права, которая наполняет систему конкретным нормативно-правовым содержанием.
Следует предложить следующие критерии выделения элементов системы административного права: а) статусно-субъектный критерий систематики отрасли, под которым понимается объединение норм административного права, в рамках которого формируется специальный административно-правовой статус лица и механизм его осуществления; б) инструментальный критерий характеризуется совокупностью специфических правовых средств (норм административного права), посредством которых достигается реализация задач и функций исполнительной власти; в) объектный критерий заключается в объединении норм административного права, закрепляющих особенности объекта управленческого воздействия на управляемую подсистему.
Выделенные по указанным критериям элементы системы административного права, объединяющие нормы административного права, могут между собой пересекаться, тем самым дополнять положения и повышать эффективность нормативного обеспечения выделенного элемента, т.е. нормы института, выделенного по статусно-субъектному критерию, могут содержаться в институте, сформированном по объектному или инструментальному критерию. Например, нормы института административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти могут содержаться, кроме указанного института, в институте обеспечения законности в государственном управлении (инструментальный критерий выделения) или институте административно-правового режима чрезвычайного или военного положения (объектный критерий).
Следует отметить, что в системе административного права следует выделять только те элементы, которые могли бы обеспечить адекватное структурирование отрасли и обес-
печить цели правового регулирования управленческих отношений. Решить данную задачу можно лишь посредством определения критериев такого структурирования. В этой связи структуру современного административного права, по нашему мнению, следует строить на основе иных, нежели система, критериях, к числу которых следует отнести: а) цели административного права (или цель административно-правового регулирования общественных отношений); б) административно-правовую политику; в) административно-правовую теорию; г) предмет административного права как комплекс общественных отношений, возникающих при осуществлении задач и функций исполнительной власти; д) направление управленческого воздействия административно-правовых норм на объекты государственного управления в процессе осуществления административно-публичной деятельности уполномоченных органов .
В российской и зарубежной административно-правовой науке отмечается, что цель отрасли права неразрывно связана с административно-правовой политикой государства, являясь элементом ее содержания . Китайский ученый-административист Ло Хаоцай обоснованно указывает, что научная теория не может в полной мере решать все вопросы структурной организации отрасли без политического влияния государства («политического регулирования») . Анализ идей, высказанных о цели административного права как отрасли права , позволяет признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного (административного) управления как вида деятельности государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечения их реализации сообразно с общечеловеческими (международно-правовыми) ценностями.
Другим критерием построения структуры административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации именно системы любой отрасли российского права. Причем важное значение имеет объем предмета правового регулирования, который характеризуется сферой, областью, видом и разновидностью общественных отношений. Для
образования структуры отрасли имеет значение содержательная, сущностная сторона общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования.
Содержательный, сущностный аспект предмета правового регулирования административного права как критерия структурирования зависит от того, какова сущность самого государственного управления как социального явления. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления характеризовалась зависимостью от того или иного подхода к определению содержания предмета административного-правового регулирования управленческих отношений. Нам представляется, что современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права. Вполне адекватным представляется подход, в соответствии с которым государственное управление (или административно-публичная деятельность) понимается как урегулированная «нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений» . Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права). Предмет административного права как критерий построения структуры административного права выполняет, кроме указанного, еще одно предназначение. Он предопределяет тот объем норм права, который в рамках системы административного права подлежит структурированию.
Следующим выделенным нами критерием структурирования, позволяющим формировать
структуру современного административного права, является направление административного воздействия субъекта на объект управления (право, регулирующее внутриорганиза-ционные отношения, и право, регулирующее отношения с субъектами, организационно не подчиненными). Данное обстоятельство следует учитывать не только для структурирования, но и для систематики современного административного права.
Таким образом, основываясь на предложенных критериях построения структуры современного административного права, можно формировать ее содержание, выявлять устойчивые связи элементов данной структуры и системы, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов административного права.
Изложенные нами положения позволяют предложить следующие элементы системы и структуры современного административного права России: а) право государственного управления (администрации); б) право административной юстиции; в) административно-деликтное право и процесс. Данные элементы следует определить как «нормативно-правовую общность». Административно-правовая нормативная общность является условным объединением норм административного права по целевому критерию, т.е. имеет задачу сформировать внутри отрасли права нормативное объединение, отражающее целевое предназначение отрасли и административно-правовую теоретическую модель последующей систематики и структурирования рассматриваемой отрасли права на институты, которые делятся по статусно-субъектному, инструментальному и объектному критерию. К сожалению, мы не можем раскрыть все элементы системы и структуры административного права, сложившиеся в настоящее время, в связи ограниченными возможностями данной статьи, вместе с тем, предложенная концепция наиболее адекватно, по нашему мнению, отражает механизм организации рассматриваемой нами отрасли российского права.
Таким образом, приведенные положения позволяют определить следующую систему и структуру российского административного права.
1. Право государственного управления (внутреннего и внешнего) складывается из институтов:
а) статусно-субъектных: административно-правового статуса физических лиц; административно-правового статуса федеральных органов государственного управления; административно-правового статуса региональных
органов государственного управления; административно-правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; административно-правового статуса иных предприятий, учреждений, организаций, общественных организаций, наделенных государственно-властными полномочиями; административно-правового статуса юридических лиц, участников управленческих отношений; государственной службы;
б) инструментальных: общих начал государственного управления (администрации); методов государственно-управленческой деятельности государственной администрации, административного принуждения, не связанного с административной ответственностью, и административных нормативов; законности в государственном управлении и способов ее обеспечения; общих начал административных процедур внутреннего государственного управления; нормотворческих производств органов государственной администрации; учредительных производств; производств по осуществлению оперативной деятельности органов государственной администрации; регистрационных производств; производств по заключению административных договоров; производств по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан и служащих аппарата государственной администрации; производств по стимулированию и поощрению субъектов управленческих отношений; производств по осуществлению государственного контроля и административного надзора;
в) объектных: общих административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; специальных административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; административно-правовых форм деятельности государственной администрации; административной организации федерального отраслевого, межотраслевого и специального управления; административной организации отраслевого, межотраслевого и специального регионального и муниципального управления.
2. Право административной юстиции как комплекс административно-правовых институтов следует строить, исходя из концепции Кодекса административного судопроизводства РФ, предложенного Президентом РФ, который позволяет выделить следующие институты:
а) статусно-субъектные: лиц, участвующих в административном деле и других участников судебного процесса; представительства в суде по административным делам;
б) инструментальные: общих начал права административной юстиции; доказывания и доказательств по административному делу; административного иска; мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; процессуальных сроков; судебных извещений и вызовов в административном деле; судебных расходов по административному делу; подготовки административного дела к судебному разбирательству; судебного разбирательства административного дела в суде первой инстанции; решения суда по административному делу и иных судебных актов по административному делу; приостановления и прекращения производства по административному делу; оставления административного иска без рассмотрения; производства в суде апелляционной инстанции по административному делу; производства в суде кассационной инстанции по административному делу; производства в суде надзорной инстанции по административному делу; производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам; исполнения судебного решения по административному делу;
в) объектные: подведомственности и подсудности административных дел; мер процессуального принуждения по административному делу; особенностей производства по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов; особенностей производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц государственных и муниципальных служащих; особенностей производства по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; особенностей производства по административному делу о присуждении компенсации
за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок; особенностей производства по административным делам о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средства массовой информации; особенностей производства по административному делу о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специализированном учреждении; особенностей производства по административному делу об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; особенностей производства по административным делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, о принудительном психиатрическом освидетельствовании; особенностей производства по административному делу о взыскании обязательных платежей и санкций; упрощенного (письменного) производства по административному делу.
3. Административно-деликтное право и процесс складываются из следующих институтов:
а) статусно-субъектные: субъектов админи-стративно-деликтного права; субъектов адми-нистративно-деликтного процесса;
б) инструментальные: институт общих начал административно-деликтного права и процесса; административно-юрисдикционное процессуальное право; дисциплинарного производства; исполнительного юрисдикционного производства;
в) объектные: право административной ответственности; право дисциплинарной ответственности государственных служащих.
1. Чистяков Н.М. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2010.
2. Теория государства и права: учеб. / под ред. Р.А. Ромашова. СПб., 2005.
3. Кашанина Т. В. Структура права //Ленинградский юридический журнал. 2011. № 2.
4. Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М., 1987.
5. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. М., 1982.
1. Chistyakov N.M. Theory of state and law: study aid. Moscow, 2010.
2. Theory of state and law: textbook / ed. by R.A. Romashov. St. Petersburg, 2005.
3. Kashanina T.V. Structure of law // Leningrad legal magazine. 2011. № 2.
4. Philosophical dictionary / ed. by I.T. Frolov. 5th ed. Moscow, 1987.
5. Soviet encyclopedic dictionary / gen. ed. A.M. Prokhorov. 2nd ed. Moscow, 1982.
6. Философский энциклопедический словарь. М., 2003.
7. Жеребцов А.Н. Критерии построения системы отраслей публичного права (на примере отрасли российского административного права) // Экономико-правовые аспекты системного социально-экономического обновления России: перспективы посткризисного развития: сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. Краснодар, 2013. С. 51-57.
8. Жеребцов А.Н. К вопросу об основаниях структурирования современного российского административного права // Общество и право. 2014. № 2. С. 265-271.
9. Жеребцов А.Н. Вопросы формирования системы российского административного права // Общество и право. 2012. № 5. С. 216-219.
10. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.
11. Жеребцов А.Н. Правовая политика как источник права // Источники права: II ежегодная междунар. науч. конф. Москва, 22-25 мая 2007 г. М, 2007.
12. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая /под ред. А. А. Демина. М., 2010.
13. Юсупов В.А. Административное право. Философия и общая теория административного права. М., 2012. Т. 1.
14. ГаллиганД., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.
15. Административное право зарубежных стран: учеб. /под ред. А.Н. Козырина, М.А. Шта-тиной. М., 2003.
16. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.
6. Philosophical encyclopaedic dictionary. Moscow, 2003.
7. Zherebtsov A.N. Criteria of formation branches system of public law (on example of branch of Russian administrative law) // Economic and legal aspects of systemic socio-economic update of Russia: prospects for post-crisis development: coll. of papers of the intern. sci.-prac. conf. Krasnodar, 2013. P. 51-57.
8. Zherebtsov A.N. To the question about the grounds structuring modern Russian administrative law// Society and law. 2014. № 2. P. 265-271.
9. Zherebtsov A.N. Issues of formation system of Russian administrative law // Society and law. 2012. № 5. P. 216-219.
10. Chirkin V.E. Governance. Elementary course. Moscow, 2002.
11. Zherebtsov A.N. Legal policy as a source of law // Sources of law: II annual intern. sci. conf. Moscow, May 22-25, 2007. Moscow, 2007.
12. Luo Haocaj. Essays on contemporary administrative law of China / ed. by A.A. Demin. Moscow, 2010.
13. Yusupov V.A. Administrative law. Philosophy and the general theory of administrative law. Moscow, 2012. Vol. 1.
14. Galligan D., Polyansky V.V., Starilov Yu.N. Administrative law: history of development and the basic modern concept. Moscow, 2002.
15. Administrative law in foreign countries: textbook / ed. by A.N. Kozyrin, M.A. Shtatina. Moscow, 2003.
16. Masharov I.M. Administration and public activities in Russia. Problems of legal regulation. Moscow, 2009.
Академия управления при Президенте Республики Беларусь
УТВЕРЖДАЮ
Проректор по учебной работе
С.В. Шаврук
____________________
(дата утверждения)
Регистрационный № УД-______/уч.
Административное право и процесс
Учебная программа для специальности
Государственное управление и право
СОСТАВИТЕЛИ:
Д.Е. Тагунов – кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
С.М. Забелов – кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
А.Ю. Староказников – магистр юридических наук, преподаватель кафедры административного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
РЕЦЕНЗЕНТЫ:
М.Ф. Чудаков – заведующий кафедрой конституционного и международного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь, кандидат юридических наук, профессор
А.Н. Сухаркова – кандидат юридических наук, профессор кафедры административного права Академии МВД Республики Беларусь
Кафедрой административного права Академии управления (протокол №__ от «___»_________2010 г.);
Учебно-методической комиссией факультета управления Института управленческих кадров (протокол №__ от «___»_________2010 г.);
Научно-методическим советом Академии управления при Президенте Республики Беларусь (протокол №__ от «___»_________2010 г.)
Ответственный за редакцию: Д.Е. Тагунов
Ответственный за выпуск: Д.Е. Тагунов
I. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментов управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования – а именно: деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий. Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти.
В условиях управленческих, политических и социально-экономических реформ, связанных с развитием и становлением рыночных отношений в Республике Беларусь, роль административного права становится более значительной, так как его нормами регулируется и охраняется значительная часть отношений, возникающих между гражданами и органами исполнительной власти или их должностными лицами. В связи с этим административно-правовое регулирование приобретает особое значение, так как с его помощью закрепляется и развивается система органов исполнительной власти, что позволяет обеспечить реализацию конституционного принципа целостности и единства системы государственной власти.
Административное право – одна из наиболее сложных юридических дисциплин. В процессе ее изучения у студентов возникает целый ряд трудностей как объективного, так и субъективного характера. Наиболее существенными из них являются: огромная и постоянно меняющаяся нормативная база, ограниченное количество аудиторных занятий по этой дисциплине, несовершенство современных учебников и учебных пособий, отсутствие у многих студентов навыков самостоятельной работы с научной литературой и нормативными актами.
Учебная программа рассчитана на 126 часов, из них для очной формы обучения: 72 ч – лекции, 34 ч – практические занятия, 20 ч – семинары; для заочной формы обучения: аудиторных: 16 ч – лекции, 8 ч – практические занятия, 4 ч – семинары; 60 ч – управляемая самостоятельная работа.
Цель преподавания и изучения дисциплины состоит в формировании у студентов знаний о правовом содержании государственного управления, задачах, месте и роли органов государственного управления в его осуществлении, а также организации правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности.
Основными задачами дисциплины являются:
· формирование у студентов знаний о сущности административного права как права государственного управления;
· овладение студентами теоретико-методологической базой административного права;
· формирование у студентов умений правильно применять теоретические положения административного права к конкретным жизненным ситуациям;
· формирование у студентов навыков работы с нормативными правовыми актами;
· формирование умений правильной квалификации определенных противоправных действий в области государственного управления;
· развитие творческого отношения студентов к изучаемому материалу, приобретение ими профессиональных навыков и умений, повышение уровня самостоятельной работы при необходимом контроле со стороны преподавателей.
В результате освоения дисциплины «Административное право и процесс» студент должен
знать:
Основные теоретико-методологические концепции современного административного права как отрасли права и науки;
Административно-правовые основы юридического статуса субъектов государственного управления;
Административно-правовые основы применения форм и методов уполномоченными субъектами в процессе государственного управления;
Основы административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях;
Административно-правовые основы юридического статуса физических лиц и юридических лиц;
Административно-правовые основы государственного управления экономическими, политическими и социальными отношениями в Республике Беларусь;
уметь характеризовать:
· систему и содержание административно-правовых норм, регулирующих отдельные правоотношения, складывающиеся между субъектами в процессе государственного управления;
уметь анализировать:
· особенности административно-правовых отношений в условиях современных трансформационных процессов в обществе;
· юридический характер применяемых государственными органами мер в процессе государственного управления;
· проблемы правового регулирования основных правовых институтов административного права;
приобрести навыки:
· работы с источниками административного права;
· использования знаний о сущности и содержания административных правоотношений, правах и обязанностях органов государственного управления, о порядке деятельности органов государственного управления и должностных лиц.
Дисциплина «Административное право и процесс» опирается на предварительное изучение студентами социально-гуманитарных, экономических, управленческих и правовых дисциплин (общей теории права, конституционного, уголовного и гражданского права), предусмотренных учебным планом по специальности и позволяет в комплексе с другими дисциплинами подготовить высококвалифицированных специалистов в области государственного управления и права.
Методика преподавания учебной дисциплины строится на сочетании теоретических и практических занятий, дополняемых самостоятельной работой студентов с литературой и нормативно-правовыми актами.
Изучение дисциплины имеет определенные сложности. Они связаны с тем, что административное законодательство состоит из множества нормативных правовых актов, большинство из которых подвергается постоянным изменениям. Поэтому в списке нормативной литературы даны лишь некоторые из основных источников. Для успешного усвоения дисциплины программа предлагает использовать более обширную нормативную (с учетом последних изменений) и специальную литературу. В планах семинарских занятий могут быть предусмотрены дополнительные источники.
Тема 1. Административное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина
Понятие административного права, его место в правовой системе. Республики Беларусь. Предмет административного права. Общественные отношения, регулируемые административным правом. Управленческие отношения: понятие и основные черты. Классификация общественных отношений, составляющих предмет административного права
Метод административного права, понятие и характерные черты. Его отличие от гражданско-правового метода.
Система и основные институты административного права. Определение административного права как отрасли правовой системы Республики Беларусь.
Состояние, современные тенденции развития административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины. Роль административного права в решении экономических, социально-культурных и административно-политических задач.
Очная форма обучения
1. Понятие административно-процессуального права и административного процесса.
2. Виды административных производств.
3. Стадии административного процесса (административного производства).
Перед тем как приступить к изучению этой темы ученик с предыдущего учебного материала должен знать, что наличие материальных норм сама по себе не означает завершенности цикла административно-правового регулирования. Для эффективности такого воздействия на общественные отношения необходимо существование норм, которые обеспечивали бы материальные нормы, механизм действия правовых актов, ориентировали эти нормы на достижение правовой цели.
Особенностью изучения данной темы является то, что административное право в отличие от других отраслей права (уголовного, гражданского), включая как материальные, так и процессуальные административные нормы . То есть административно-процессуальное право выступает как подотрасль административного права. Сегодня можно утверждать, что в Украине развивается административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль права, характеризуется своим предметом и методом, своей нормативно-правовой базой.
Ученику необходимо осознать, что административно-процессуальное право представляет собой систему административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с рассмотрением и решением конкретных административных дел.
На сегодня нормы административно-процессуального права Украины содержатся в многочисленным нормативных актах, имеют различную юридическую силу. Идея же их кодификации, которая зародилась еще в 50-е гг. XX в., Остается не реализованной .
Понятие административно-процессуального права и административного процесса
Административный процесс и процессуальное право понятия не тождественны. Процесс - система действий; процессуальное право - система норм по внедрению этих действий.
Административно-процессуальное право - это совокупность установленных обязательных правил, которые определяют процедуры рассмотрения, решения конкретных административных дел в сфере государственного управления, административной юрисдикции и других отраслей общественных отношений.
Как правило, административно-процессуальные нормы реализуются в форме и методами административного процесса, которым является определенный законом порядок продвижения действий, направленных на достижение определенного юридического эффекта. Эти действия официально устанавливаются нормами административно-процессуального права и группируются в отдельные производства. Каждое производство в составе административно-процессуального права - это совокупность процессуальных норм, объединенных общей для них функцией.
С помощью норм процедуры вводятся к административному процессу как отдельные производства. Под процедурой необходимо считать официально установленный или принятый по обычаю порядок ведения, обсуждения, рассмотрения, оформления, выполнения дел управленческого или юрисдикционно-го характера.
То есть, можно прийти к выводу, что понятие "административно-процессуальное право" шире понятия "административный процесс", который является формой реализации этого права в виде отдельных производств. Соотношение между административно-процессуальным правом, нормой, процедурой и производством можно отобразить схеме: процедура - процессуально-правовая норма - производство (все вместе) есть не что иное как административно процессуальное право.
Следует иметь в виду, что административный процесс можно рассматривать как в «широком», так и в "узком" смысле. В первом случае административный процесс включает в себя как юрисдикционные, так и процедурные производства, которые рассматриваются и судами, и специально уполномоченными органами исполнительной власти. Или в широком смысле административный процесс - это установленный законом порядок рассмотрения и решения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления), во втором - только как производство по делам об административных правонарушениях и применении к правонарушителям административных взысканий . Иногда, административный процесс, в узком смысле, рассматривают как юрисдикционные производства, а также рассмотрение дел с применением мер административного принуждения.
Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разрешения индивидуальных дел соответствующими органами государства, их должностными лицами при осуществлении функций государственной власти, а также споров, возникающих между органами исполнительной власти, их должностными лицами и другими субъектами административно-правовых отношений .
Вопрос об административном процессе и административном процессуальном праве будет едва ли не самым актуальным и одновременно спорным и противоречивым в современном российском административном праве. Очевидно, именно по϶ᴛᴏму он остается нерешенным как в теории административного процессуального права, так и в административном процессуальном законодательстве.
Об административном процессе, его понятии, структуре (административных производствах), видах, критериях классификации учеными написано множество научных трудов. Специалисты пытаются определить понятие и обосновать сущность административного процесса, т. е. показать такую осуществляемую государственными органами и органами публичного управления процессуальную деятельность, кᴏᴛᴏᴩую бесспорно можно было бы отнести к административно-процессуальной деятельности.
С одной точки зрения, до настоящего времени не выработано единообразного теоретического объяснения содержания административно-процессуальной деятельности и единого подхода к определению понятия «административный процесс». Отметим, что термины «административный процесс» и «управленческий процесс» не имеют и нормативного определения. Вместе с тем в некᴏᴛᴏᴩых правовых актах они применяются, хотя и без какого-либо толкования или разъяснения. К примеру, в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года отмечается, что одной из целей формирования электронного правительства будет повышение качества административно-управленческих процессов.
С другой стороны, попытка изучения содержания административного процесса приводит к выявлению довольно однообразных, во многом похожих друг на друга определений данного понятия, содержащихся в специальной литературе.
Не стоит забывать, что важно будет сказать, ɥᴛᴏ на первом этапе теоретического анализа понятия и содержания административного процесса ученые обычно отстаивают традиционную и общераспространенную точку зрения о видах административного процесса, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩой административный процесс можно рассматривать с позиций широкого и узкого понимания. Второй этап изучения данного вопроса приводит ученых к утверждению, чтотрадиционно в структуре широкого и узкого административного процесса рассматривается множество производств (административных производств), выделяемых в зависимости от задач и функций государственного управления.
В чем же заключается содержание административного процесса в широком и узком смыслах?
Широкое понимание административного процесса — ϶ᴛᴏ порядок осуществления всего государственного управления ; процедуры функционирования исполнительной власти, ее органов и должностных лиц. Широта, многоаспектный и разноуровневый характер правоприменительной деятельности органов публичного управления, а также большое число и разнообразие рассматриваемых органами государственного управления и их должностными лицами «индивидуально-конкретных дел» предопределили широкое понимание административного процесса.
Административный процесс в широком смысле определяется учеными как урегулированная правовыми нормами система последовательно совершаемых действий в целях обеспечения определенного порядка деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти по применению административно- правовых норм. К примеру, в ϶ᴛᴏм смысле административным процессом будет являться административная процедура, содержащаяся в каждом действующем ныне административном регламенте по исполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. Вместе с тем официально (т. е. в нормативных правовых актах) порядок осуществления должностными лицами действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги называется административной процедурой. Именно такая административная процедура обеспечивает надлежащий порядок функционирования органов исполнительной власти или их должностных лиц. Причем в зависимости от характера осуществляемых государственных функций процедурная деятельность может быть как регулятивной, контрольно-надзорной, так и административно-принуждающей, направленной на решение задач административной юрисдикции и административного принуждения.
Широкое понимание административного процесса разделяется большинством российских ученых, исследующих проблемы административного права. К примеру, Д. Н. Бахрах считает, что такой подход представляется «плодотворным, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим широкому пониманию юридического процесса».
Широкий административный процесс отождествляется в специальной литературе с так называемой управленческой концепцией , или процедурной концепцией , административно-процессуальной деятельности, в кᴏᴛᴏᴩой рассматривается процедурная сторона деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Узкое понимание административного процесса заключается в определении его как порядка разрешения административно-деликтных правовых споров , применения к физическим или юридическим лицам различных видов административного принуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Узким административным процессом считается регламентированная нормативными правовыми актами административно-процессуальная деятельность, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩой субъекты административной юрисдикции используют нормы материального права в целях разрешения административно-правовых споров (конфликтов), применения административного принуждения, в т.ч. привлечения лица к административной ответственности.
Узкий подход к административному процессу будет основой для создания так называемой юрисдикционной концепции
административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
При таком административно-дел и к тологическом подходе
административн ый процесс может изучаться как административно-юрисдикционный
(деликтный, принуждающий) процесс, в ходе кᴏᴛᴏᴩого уполномоченными субъектами могут быть использованы административные методы и властно-принуждающие правовые средства для обеспечения порядка в сфере ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих правоотношений. Сюда же включается процедура рассмотрения судами любых административно-правовых споров.
Важно заметить, что одним из ученых, положивших начало исследованию проблем административного процесса и административно-процессуального права, будет В. Д. Сорокин.
Так называемый узко-широкий подход к определению административного процесса предопределил распространенность в научной и учебной литературе мнения о том, что в современном административном процессуальном праве можно обосновать множество административных процессов. Можно сделать вывод, что в систему административного процесса включаются так называемые мини-административные процессы (или административные производства), кᴏᴛᴏᴩые возникают в различных областях функционирования административных органов и обусловлены особенностями разрешаемых в данных сферах конкретных юридических дел 2 . Следовательно, административные процессы (или административные производства) находятся в системе ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих сфер государственного управления, например в государственной службе, в области осуществления контроля и административного надзора, при исполнении установленных государственных функций, в производстве по делам об административных правонарушениях, в производстве по делам о поощрении государственных служащих, в регистрационных правоотношениях.
Основными признаками административного процесса, кᴏᴛᴏᴩые можно рассматривать при соединении различных подходов к пониманию ϶ᴛᴏго вида процессуальной деятельности, будут следующие:
1. административный процесс — ϶ᴛᴏ вид юридического процесса, предназначенного для создания порядка реализации норм материального административного права, а также норм других отраслей российского права (например, таможенного, налогового, финансового, земельного, градостроительного, экологического), определяющих виды полномочий и функций органов публичной власти и их должностных лиц;
2. административный процесс - правоприменительная (процессуальная или процедурная) деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а в некᴏᴛᴏᴩых случаях и судебная деятельность (например, производство по делам об административных правонарушениях или об оспаривании нормативных либо ненормативных правовых актов) Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что административный процесс будет формой реализации как исполнительной, так и судебной власти;
3. административный процесс осуществляется широким кругом субъектов административно-процессуальной деятельности, что обусловлено широтой определения самого административного процесса;
4. фактическим содержанием административного процесса будет так называемая внешняя правоприменительная деятельность административных органов (в т.ч. исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления) по разрешению в установленном порядке и в пределах их компетенции индивидуальных юридических дел, возникающих на базе различных материальных норм права;
5. административный процесс — ϶ᴛᴏ рассмотрение возникшего между участниками административно-правовых отношений спора об административном праве;
6. административный процесс — ϶ᴛᴏ, с одной стороны, внесудебный порядок разрешения индивидуальных административных дел (нссудебныс формы (процедуры) рассмотрения дел), возникающих при реализации функций исполнительной власти и публичного управления на базе различных норм материального права , а с другой - судебный порядок рассмотрения отдельных видов административных дел\
7. административно-процессуальные отношения регулируются нормами многих нормативных правовых актов. В их систему входят: федеральные законы и законы субъектов РФ; нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами муниципальных образований (например, законы РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и ϲʙᴏбоды граждан», «О милиции», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг);
8. административный процесс — ϶ᴛᴏ нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти;
9. административный процесс — ϶ᴛᴏ не только порядок так называемого позитивного государственного или муниципального управления, но и процессуальная деятельность по применению мер государственного правового принуждения (например, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применения административных наказаний к лицам, виновным в совершении административных правонарушений);
10. основными задачами административного процесса будут: обеспечение законности осуществления органами публичного управления и их должностными лицами полномочий но реализации функций государственного управления, а также реализации в полном объеме их компетенции; защита прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина; охрана законных интересов физических и юридических лиц; установление гарантий правильного порядка реализации управленческих действий; определение процедуры применения административного принуждения и проведения контрольно-надзорных мероприятий;
11. структура и виды административного процесса обусловливаюттрадиционно два основных вида обеспечения законности совершаемых в рамках процессуальной деятельности действий.
С одной точки зрения, нормативные правовые акты, устанавливающие порядок (последовательность) осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг, предоставляют возможность обжалования действий (бездействия) уполномоченных должностных лиц, а также принимаемых ими решений в досудебном порядке.
Такой порядок принято также называть административным порядком.
Досудебные административные производства чрезвычайно многообразны, ϶ᴛᴏ, например, обращения граждан, порядок рассмотрения кᴏᴛᴏᴩых установлен Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; осуществление управления в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с правилами административных регламентов но исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. В досудебном (административном) порядке заявление направляется в вышестоящую административную инстанцию, вышестоящему должностному лицу, руководителю государственного органа (начальнику) По результатам рассмотрения обращения должностным лицом ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего исполнительного органа государственной власти принимается решение об удовлетворении требований заявителя либо об отказе в удовлетворении обращения (жалобы) С другой стороны, заявители вправе обжаловать действия (бездействие) уполномоченных должностных лиц в судебном порядке.
В данном случае в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с положениями Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и ϲʙᴏбоды граждан», а также согласно содержащимся в АПК РФ и ГПК РФ процессуальным правилам рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, принимаются судебные решения
(например, о недействительности правового акта) Административно-процессуальной формой разрешения таких споров будет административное судопроизводство;
12. административные производства, находящиеся в структуре административного процесса, осуществляются на практике с соблюдением принципов административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Нужно отметить, что главные принципы юридического процесса
обусловливают появление системы, особенностей и порядка действия принципов административного процесса. По϶ᴛᴏму можно сделать вывод о том, что каждый вид административного производства базируется как на общеправовых принципах процессуальной деятельности (например, законность, правовая зашита, право на обжалование действий или решений административных органов, гласность), так и на специальных принципах, демонстрирующих особенности административно-процессуальной деятельности и порядка осуществления государственного управления (например, принцип презумпции достоверности сведений о фактических обстоятельствах административного дела (спора), принцип обеспечения публичных интересов, принцип соразмерности)
Используемая при определении понятия и содержания административного процесса терминология - «широкий» или «узкий» процесс — позволяет говорить о неточных и потому ненадежных критериях отнесения государственной процессуальной деятельности к административному процессу, а также показывает отсутствие законодательного решения данного вопроса. Спорность данных терминов будет результатом неурегулированности административно-процессуальных отношений в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующем законодательном акте. Ведь в России не приняты до настоящего времени, например, такие законы, как закон об административном процессе, закон об административных процедурах, административно-процессуальный кодекс или кодекс административного судопроизводства. Вполне понятно, что узкий или широкий подход к пониманию административного процесса демонстрирует отсутствие его реального правового содержания и, наоборот, указывает на его «виртуальность» (неясность, эклектичность предполагаемой структуры, отсутствие содержания)
Думается, что именно такая широта подхода к пониманию административного процесса запутывает или вообще не дает возможности приблизиться к выяснению современной правовой природы административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Стоит сказать - получается, что административно-процессуальные нормы могут одновременно регламентировать как деятельность органов публичной администрации (например, органов исполнительной власти и их должностных лиц), так и порядок рассмотрения судами разнообразных административно-правовых споров. Становится очевидным, что административный процесс одинаковым образом применяется и действует в системе как исполнительной (административной) власти, так и судебной.
Очевидно, в настоящее время при развитии теории административного процесса крайне важно учитывать появление факторов, влияющих на формирование новых взглядов по вопросу о содержании и структуре административного процесса. К ним ᴏᴛʜᴏϲᴙтся: совершенствование государственного управления, формирование в России правового государства, поиск новых путей развития исполнительной власти, проводимые правовая, судебная, административная и иные реформы. Стоит заметить, что они, несомненно, накладывают отпечаток на содержание исполнительно-распорядительной деятельности или деятельности по осуществлению публичного управления.
Современное административное законодательство заставляет задуматься над новыми подходами к пониманию административного процесса и формированию отрасли административно- процессуального права. Управленческая концепция административного процесса позволяет увидеть его связи с исполнительной властью, многочисленными находящимися внутри ее системы производствами (например, по принятию нормативных актов государственного управления, по делам о поощрении) В случае если собрать в единую систему все административные производства, то возникнет необходимость их классификации, поиска местонахождения каждого из них в структуре государственного управления. Многообразие возникающих в области реализации данных административных производств публично-правовых споров еще более дает возможность задуматься над проблемой административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Переосмысление административно-процессуальной правовой действительности трудно представить без учета характерных черт и принципов административно-процессуальной деятельности, входящих в параметры управленческой концепции.
В чем же заключается реальный административный процесс? Реальный — значит действующий, установленный законом, используемый в практической деятельности, признаваемый учеными или очевидный с правовой точки зрения. В случае если учитывать именно такой критерий, то можно утверждать, что в настоящее время реального административного процесса в России не существует, поскольку не принято ни одного российского закона, устанавливающего термин «административный процесс». Законодатель вообще нс пытается разъяснить термины «административный процесс» и «административно-процессуальное законодательство».
Разумеется, словосочетание «реальность административного процесса» - ϶ᴛᴏ исключительно игра слов. Но в нем крайне важно усматривать потребности в создании наиболее подходящей для российской правовой системы теории административного процесса, его «полезной модели». По мнению некᴏᴛᴏᴩых ученых, таковым будет понимание административного процесса как судебного процесса, как административного правосудия, осуществляемого специальными судами и судьями административных судов.
Административный процесс, доктринально не развивавшийся в России в течение практически всего XX в., остановился на уровне его понимания в качестве процессуальной деятельности, приспособленной для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел. Как правило, в таком виде ϶ᴛᴏ понятие определяется в учебной и научной литературе и в настоящее время. Несмотря на множество научных работ, посвященных проблематике административного процесса, можно говорить о принципиально одинаковых подходах к определению понятия и выявлению содержания административного процесса.
Думается, что такой подход в современных условиях будет алогичным и устаревшим. Понятие «административный процесс» появилось в 1950-1960-е гг. в условиях функционирования административно-командной системы и, очевидно, скудного представления о сущности государственного управления в России, фактически полнейшего отсутствия доктрины обеспечения публично-правовой зашиты прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) публичной администрации.
Сложность и глубокая структурированность содержания государственного управления, управленческих процедур, процесса управления и сложившихся в системе публичного администрирования традиций и правовых порядков напрямую обусловливают и сложность в определении содержания, системы и структуры административного процесса, административно-процессуальной деятельности и административно-процессуального права.
Стоит отметить, что основной тенденцией развития современного административного процесса согласно той концепции, кᴏᴛᴏᴩая традиционно сложилась в научной литературе и разделяется большинством ученых-административистов, будет развитие административного процессуального законодательства, регулирующего разнообразные управленческие отношения и административно- процессуальный порядок их реализации уполномоченными субъектами административного права.
