Раздел IV. Правовое регулирование в сфере электроэнергетики
Глава 1. Стратегия развития электроэнергетики и источники правового регулирования общественных отношений
в сфере электроэнергетики
§ 1. Стратегия развития электроэнергетики
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662- р792 , целями государственной политики в сфере электроэнергетики являются:
(а) преодоление сложившихся дисбалансов в электроэнергетике для поддержания в долгосрочной перспективе высоких и устойчивых темпов роста экономики; (б) увеличение эффективности производства, передачи и потребления электроэнергии на основе новейших высокоэффективных экологически чистых технологий. В Концепции указывается, что для достижения целевых параметров развития электроэнергетики необходимо решить в том числе следующие задачи: (а) сбалансированное развитие электроэнергетической отрасли, создание в ней оптимальной, экономически обоснованной структуры генерирующих мощностей и электросетевых объектов с целью надежного обеспечения потребителей страны электроэнергией и теплом; (б) создание сетевой инфраструктуры, обеспечивающей полноценное участие энергокомпаний на рынке электроэнергии и мощности, усиление межсистемных связей для транзита электрической энергии и мощности в дефицитные регионы России, развитие экспорта электрической энергии; (в) обеспечение существенного роста
792 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»// CЗ РФ.2008. № 47. Ст.5489.
Энергетическое право |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
инвестиций в электроэнергетику для масштабного ввода новых энергетических мощностей и замены устаревшего оборудования; (г) обеспечение доступности присоединения потребителей к электрическим сетям.
В соответствии с Энергетической стратегией России на период до 2030 года793 к числу основных проблем электроэнергетики согласно Энергетической стратегии относятся: дефицит генерирующих и сетевых мощностей в ряде регионов страны; отсутствие электрической связи Сибирь-Урал-Центр с пропускной способностью, позволяющей эффективно использовать сибирские гидро- и топливные ресурсы; неоптимальная структура генерирующих мощностей, обусловленная высоким износом основных производственных фондов и отсутствием необходимых инвестиций для их масштабного и своевременного обновления; длительное технологическое отставание в создании и освоении современных парогазовых, экологически чистых угольных и электросетевых технологий; низкая энергетическая и экономическая эффективность отрасли; крайне высокая зависимость электроэнергетики от природного газа; отсутствие полноценного конкурентного рынка электроэнергии и мощности; недостаточность инвестиционных ресурсов для развития электросетевой инфраструктуры с целью обеспечения выдачи мощности новых генерирующих объектов и обеспечения технологического присоединения потребителей к электрическим сетям; наличие перекрестного субсидирования между группами потребителей электроэнергии и между электрической и тепловой энергией на внутреннем рынке.
Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года одобрена Распоряжением Правительства РФ от 22.02.2008 № 215-р794 .
Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года - это сбалансированный план размещения электростанций и электросетевых объектов на указанный период на основе оценки прогнозов электропотребления страны и ее регионов, конкретизирующий цели, задачи и основные мероприятия по развитию отрасли. Целью Генеральной схемы является обеспечение надежного и эффективного энергоснабжения потребителей и полноцен-
793 Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года»//CЗ РФ.2009. № 48. Ст.5836. Необходимо также учитывать, что в настоящее время проходит обсуждение проект Энергетической стратегии России на период до 2035 года. Проект представлен на официальном сайте Министерства энергетики РФ.См. подр.: http://mintntrgo.gov.ru
794 Распоряжение Правительства РФ от 22.02.2008 № 215-р «Об одобрении Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 года»//СЗ РФ.2008.№ 11.(ч.II). ст.1038
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
ного удовлетворения потребностей экономики страны в электрической и тепловой энергии. Главной задачей Генеральной схемы является формирование на основе существующего потенциала и установленных приоритетов развития отрасли надежной, экономически эффективной и оптимально использующей топливные ресурсы страны рациональной структуры генерирующих мощностей и электросетевых объектов и создание условий для предотвращения наиболее эффективным способом прогнозируемых дефицитов электрической энергии и мощности.
Правила разработки и утверждения схем и программ перспективного развития электроэнергетики утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.10.2009 № 823795 . Основными целями разработки схем и программ перспективного развития электроэнергетики являются развитие сетевой инфраструктуры и генерирующих мощностей, обеспечение удовлетворения долгосрочного и среднесрочного спроса на электрическую энергию и мощность, формирование стабильных и благоприятных условий для привлечения инвестиций в строительство объектов электроэнергетики.
Рассматривая вопрос о правовой природе отношений в сфере электроэнергетики следует отметить, что данные отношения складываются между субъектами электроэнергетики, т.е. лицами, осуществляющими деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической, тепловой энергии и мощности, приобретение и продажу электрической энергии и мощности, энергоснабжение потребителей, оказание услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии (мощности), организацию купли-продажи электрической энергии и мощности и потребителями электрической энергии и (или) мощности, а также услуг, оказываемых субъектами электроэнергетики.
Отношения в сфере электроэнергетики складываются также между указанными лицами и соответствующими государственными органами и саморегулируемыми организациями. Первая группа отношения является частноправовыми отношениями, вторая - публично-правовыми отношениями.
Соответственно данные обстоятельства обусловливают использование в регулировании указанных отношений различных источников права, в том числе, комплексного по своей правовой природе законодательства.
795 Постановление Правительства РФ от 17.10.2009 № 823 «О схемах и программах перспективного развития электроэнергетики»//СЗ РФ.2009.№ 43. ст.5073
Энергетическое право |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
Многие вопросы правового регулирования в сфере электроэнергетики являются предметом правовых исследований796 .
§ 2. Источники правового регулирования общественных отношений в сфере электроэнергетики
В регулировании общественных отношений в сфере электроэнергетики используются различные источники энергетического права, в том числе: Конституция Российской Федерации,федеральные законы,подзаконные нормативные правовые акты, международные договоры Российской Федерации, обычаи, локальные акты юридических лиц, содержащие нормы права, соответствующие акты саморегулируемых организаций. В настоящем параграфе мы остановим-
796 См. подр.: Акимов Л.Ю. Развитие правового регулирования в области электроэнергетики после вступления России в ВТО// Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: Издательство «Юрист».2013.C.74-81; Андреев В.К., Андреева Л.В. Договор энергоснабжения в условиях реструктуризации// Юрист.2005. № 1. С.30-37; Блинкова Е.В. Порядок получения статуса субъекта оптового рынка электрической энергии (мощности)// Юрист.2004. № 2 (3). С.46-48; Бондаренко А.Б.О совершенствовании порядка утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики.//Правовой энергетический форум. 2014. № 2. С.5-8; Городов О.А. Договоры в сфере электроэнергетики. Научно-практическое пособие.//М. Волтерс Клувер.2007; Изотова А.В. Государственное регулирование цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в Российской Федерации.// Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: Издательство «Юрист».2013.с.28-39; Изотова А.В. О формировании и развитии энергетического законодательства в области регулируемых цен (тарифов) в сфере электроэнергетики.// Правовой энергетический форум. 2014. № 2. С.9-14; Лахно П.Г. Энергетическое право Российской Федерации: Становление и развитие. М.: Издательство Московского университета. 2014; Матиящук С.В. Саморегулирование на оптовом рынке электрической энергии (мощности).//Юрист. 2013. № 2. С.16-19; Пахомов А.А., Сарымсаков Е.Г. Общая характеристика законодательства Республики Казахстан в сфере электроэнергетики.// Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: Издательство «Юрист».2013. с. 102-110; Пахомов А.А., Сарымсаков Е.Г. Энергетическое право зарубежных стран: правовой анализ законодательства Великобритании в сфере электроэнергетики.// Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: Издательство «Юрист».2013. с. 111-117; Романова В.В. Международные договоры как источник правового регулирования отношений в сфере электроэнергетики.//Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: Издательство «Юрист».2013. C.82-93; Романова В.В., Бикмурзин А.Ф. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики государств - участников Единого экономического пространства//Сборник материалов международной научнопрактической конференции.М.: Издательство «Юрист».2013.с.94-101; Романова В.В.,Ефимова А.А. Об особенностях правового регулирования отношений по поставке мощности на оптовом рынке электрической энергии и мощности»//Юрист.2013. № 21. С.38-40; Романова В.В., Филь С.С. Особенности правового положения субъектов корпоративных отношений в сфере электроэнергетики.// Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: Издательство «Юрист».2013.С.40-47; Свирков С.А. Договор на техническое обслуживание объектов электросетевого хозяйства.// Правовой энергетический форум. 2014. № 2. С.27-30; Тарасов И.Н. Разрешение споров в электроэнергетике.//М. Инфотропик Медиа.2012; Шилохвост О.Ю. Спорные вопросы судебной практики по договорам энергоснабжения. М. Норма: ИНФРА-М. 2012.
Особенная часть |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
ся на тех источниках, которые имеют особое значение для регулирования отношений в сфере электроэнергетики.
Среди федеральных законов необходимо отметить в том числе следующие: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»; Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»; Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса».797 Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»;798 Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»799 ; Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».800
Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия государственных органов власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии устанавливает Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Согласно ст.2 данного закона Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Фе-
797 Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (Российская газета.2011.26 июля.); Федеральный закон «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» от 03.12.2011 № 382-ФЗ (Российская газета.2011. 9 декабря).
798 Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»// СЗ РФ.1995.№ 34. Ст.3426.
799 Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»// Российская газета.2006.27 июля.
800 Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»//Российская газета. 2011. 22 июля.
Энергетическое право |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
дерации, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.
В ст.3 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» закреплены определения основных понятий, в том числе понятия электроэнергетики, под которой понимается отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам. В законе указывается, что электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения.
Под Единой энергетической системой России понимается совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике.
Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» определяет также такие понятия как оптовый рынок электрической энергии и мощности и розничные рынки электрической энергии.
Под оптовым рынком электрической энергии и мощности понимается сфера обращения особых товаров - электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии и мощности, а также иных лиц, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Правительством Российской Федерации. Критерии отнесения производителей и покупателей электрической энергии к категории крупных производителей и крупных покупателей устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Особенная часть |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
Под розничными рынками электрической энергии понимается сфера обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии.
Более подробное рассмотрение указанных и иных понятий, закрепленных в Федеральном законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» приводится в соответствующих параграфах данного раздела Учебника.
Рассматривая источники правового регулирования общественных отношений в сфере электроэнергетики следует отметить, что существенные полномочия в регулировании указанных отношений закреплены в соответствии со ст.21 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» за Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято значительное количество нормативных правовых актов,регулирующих общественные отношения в сфере электроэнергетики, среди которых следует отметить в том числе: Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности»;801 Постановление Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии,полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии»;802 Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электриче-
801 Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности»//Российская газета.2011. 5 апреля.
802 Постановление Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии»// CЗ РФ.2012. № 23. Ст.3008.
Энергетическое право |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
ским сетям»;803 Постановление Правительства от 29.12.2011 года № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике»804 ; Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 № 854 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике»;805 Постановление Правительства РФ от 01.12.2009 № 977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики»806 ; Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 № 846 «Об утверждении правил расследования причин аварий в электроэнергетике»807 ; Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 492 «О существенных условиях и порядке разрешения разногласий и о праве заключения договоров в отношении объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть»808 ; Постановление Правительства РФ от 09.01.2009 № 14 «Об утверждении правил урегулирования споров, связанных с установлением и применением платы за технологическое присоединение и (или) тарифных ставок, установленных органами государственного регулирования цен (тарифов) для определения величины такой платы (стандартизированных тарифных ставок)»809 и другие.
Среди подзаконных нормативных правовых актов следует также отметить: Приказ Министерства энергетики РФ от 03.08.2012 N 365 «Об утверждении Ад-
803 Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям»//Российская газета. 2005. 19 января.
804 Постановление Правительства РФ от 29.12.2011 N 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике»// СЗ РФ.2012. № 4. Ст.504
805 Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 № 854 «Об утверждении Правил оперативнодиспетчерского управления в электроэнергетике»// СЗ РФ.2004. № 52 (ч.II). Ст.5518
806 Постановление Правительства РФ от 01.12.2009 № 977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики»//СЗ РФ. 2009.№ 49(ч.II). Ст.5978
807 Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 № 846 «Об утверждении правил расследования причин аварий в электроэнергетике»// СЗ РФ.2009.№ 44. Ст.5243.
808 Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 492 «О существенных условиях и порядке разрешения разногласий о порядке разрешения разногласий и о праве заключения договоров в отношении объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть»// СЗ РФ. 2009.№ 25. Ст.3073
809 Постановление Правительства РФ от 09.01.2009 № 14 «Об утверждении правил урегулирования споров, связанных с установлением и применением платы за технологическое присоединение и (или) тарифных ставок, установленных органами государственного регулирования цен (тарифов) для определения величины такой платы (стандартизированных тарифных ставок»// СЗ РФ.2009.№ 3. Ст.414.
Особенная часть |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
министративного регламента исполнения Министерством энергетики Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики»;810 Приказ Министерства энергетики РФ от 13.12.2011 N 585 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере услуг по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике»;811 Приказ Министерства энергетики РФ от 19.12.2011 № 606/1 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством энергетики Российской Федерации государственной услуги по утверждению инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций».812
Значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере электроэнергетики, приняты и другими уполномоченными государственными органами, в том числе Министерством экономического развития РФ,Федеральной антимонопольной службой,Федеральной службой по тарифам, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и другими.
Рассматривая источники правового регулирования в сфере электроэнергетики, следует остановиться также на международных договорах.
О расширении международного сотрудничества в области электроэнергетики неоднократно отмечалось на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности813 .
Предмет многосторонних и двусторонних соглашений различен, но, как правило, охватывает такие области взаимного сотрудничества в сфере элек-
810 Приказ Минэнерго России от 03.08.2012 N 365 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством энергетики Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики»// Российская газета. 2012. 9 ноября.
811 Приказ Минэнерго России от 13.12.2011 N 585 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере услуг по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 12.
812 Приказ Министерства энергетики РФ от 19.12.2011 № 606/1 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством энергетики Российской Федерации государственной услуги по утверждению инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.2012. № 20.
813 См. напр.: Стенографический отчет заседания Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности 10.07.2012// http://state.kremlin.ru/comission/29/news/15912
Энергетическое право |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
троэнергетики как: поставка электрической энергии и мощности; строительство,реконструкция,модернизация,эксплуатация электроэнергетических объектов; применение новых технологий производства, передачи и распределения электроэнергии; разработка и реализация мероприятий по экономии энергии и ее рациональному использованию, применение энергосберегающих технологий, оборудования, систем управления и правил безопасности; развитие электротехнической промышленности, а также других отраслей, обеспечивающих энергетический сектор. Среди двусторонних межправительственные соглашения о сотрудничестве в сфере электроэнергетики следует отметить, в том числе: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетического комплекса от 6 декабря 2001 г.,814 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетических комплексов от 24 декабря 1992 г.,815 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области топлива и энергии от 15 февраля 1996 г.816 ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о строительстве и эксплуатации ВерхнеНарынского каскада гидроэлектростанций от 20.09.2012817 ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики от 20.09.2012 о строительстве и эксплуатации Камбаратинской ГЭС-1818 ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам от 31.10.2010 о сотрудничестве в сфере энергетики;819 Соглашение между Правительством Российской Федерации и
814 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетического комплекса от 6 декабря 2001 г. // Бюллетень международных договоров. 2004. № 8.
815 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетических комплексов от 24 декабря 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1994. № 6.
816 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области топлива и энергии от 15 февраля 1996 г.//Бюллетень международных договоров. 1997. № 5.
817 Международное соглашение от 20.09.2012 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о строительстве и эксплуатации ВерхнеНарынского каскада гидроэлектростанций//СЗ РФ.2013. № 32. 820
На заседании Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности 10.07.2012 Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул, что особое внимание предстоит уделить развитию энергетического сотрудничества со странами СНГ,возможностям выхода на новый взаимовыгодный уровень партнерства в страновом измерении, в частности с Кыргызской Республикой. Президент РФ указал на такие масштабные проекты как строительство Камбаратинской ГЭС-1,гидроэлектростанций Верхне-Нарынского каскада ГЭС,и отметил,что на рассмотрении Комиссии следует выносить конкретные проекты, имеющие стратегическое значение и серьезный инвестиционный потенциал.821
Из отраслевых международных договоров в сфере электроэнергетики, заключенных между странами СНГ необходимо отметить, в частности, Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 г. (с изм. на 22 ноября 2007 г.);822 Соглашение о формировании общего электроэнергетического рынка государств - участников Содружества Независимых Государств от 25 мая 2007 г.823 ; Соглашение о транзите электрической энергии и мощности государств - участников Содружества Независимых Государств от 25.01.2000824 ; Договор об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств-участников Содружества Независимых Государств от 25.11.1998825 .
Следует также учитывать, что 29 мая 2014 года в Астане был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе826 . Согласно п.1 ст.81 Договора о Ев-
820 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан от 11.09.2009 о строительстве и последующей эксплуатации третьего блока Экибастузской ГРЭС-2//Бюллетень международных договоров.2011.№ 12.
821 http://state.kremlin.ru/comission/29/news/15912 Выступление Президента РФ В.В.Путина на заседании Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности 10.07.2012.
822 Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 г.// Бюллетень международных договоров. 1993. № 1.
823 Соглашение о формировании общего электроэнергетического рынка государств - участников Содружества Независимых Государств от 25 мая 2007 г.//Бюллетень международных договоров. 2008. № 12.
824 Соглашение о транзите электрической энергии и мощности государств - участников Содружества Независимых Государств от 25.01.2000// Бюллетень международных договоров. 2001. № 6.
825 Договор об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государствучастников Содружества Независимых Государств от 25.11.1998//Бюллетень международных договоров. 2012. № 8.
826 См. Текст договора и приложений к договору. Официальный сайт Евразийской экономической комиссии http:// www.eurasiancommission.org/
Энергетическое право |
|
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
разийском экономическом союзе государства-члены осуществляют поэтапное формирование общего электроэнергетического рынка Союза на основе параллельно работающих электроэнергетических систем с учетом переходных положений, предусмотренных пунктами 2 и 3 статьи 104 данного Договора.
В соответствии с п.2 ст.104 Договора о Евразийском экономическом союзе в целях формирования общего электроэнергетического рынка Союза Высший совет утвердит до 1 июля 2015 года концепцию, а до 1 июля 2016 года программу формирования общего электроэнергетического рынка Союза, предусмотрев срок выполнения мероприятий программы до 1 июля 2018 года. Согласно п.3 данной статьи по завершении выполнения мероприятий программы формирования общего электроэнергетического рынка Союза государствачлены заключат международный договор в рамках Союза о формировании общего электроэнергетического рынка Союза, содержащий в том числе единые правила доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, и обеспечат вступление его в силу не позднее 1 июля 2019 года.
Необходимо также отметить, что в соответствии с п.1 ст.82 Договора о Евразийском экономическом союзе в пределах имеющейся технической возможности государства-члены обеспечивают беспрепятственный доступ к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики при условии приоритетного использования указанных услуг для обеспечения внутренних потребностей в электрической энергии (мощности) государств-членов в соответствии с едиными принципами и правилами согласно приложению № 21 к настоящему Договору. Согласно п.2 указанной статьи принципы и правила доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики, изложенные в приложении № 21 к настоящему Договору, действуют в отношении Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. В случае присоединения к Союзу новых членов в указанное приложение вносятся соответствующие изменения.
В рамках данного параграфа хотелось бы также отметить значение актов саморегулируемой организации Совет рынка. Акты Совета рынка имеют существенное значение в регулировании общественных отношений в сфере электроэнергетики в силу делегированных законодателем особых публичных полномочий. Согласно п.1 ст.33 Федерального закона от 26.03.2003 № 35ФЗ «Об электроэнергетике» целями создания Совета рынка являются обеспечение функционирования коммерческой инфраструктуры рынка, эффективной взаимосвязи оптового и розничных рынков, формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в электроэнергетику и наличие общей позиции участников оптового и розничных рынков при разработке нормативных документов, регулирующих функционирование электроэнергетики, организация на основе саморегулирования эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией, мощностью, иными товарами и услугами, допущенными к обращению на оптовом и розничных рынках, в целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации, единства экономического пространства, свободы экономической деятельности и конкуренции на оптовом и розничных рынках, соблюдения баланса интересов производителей и покупателей электрической энергии и мощности, удовлетворения общественных потребностей в надежном и устойчивом снабжении электрической энергией.
В соответствии с п.3 ст.33 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Совет рынка осуществляет в том числе такие функции как: определение порядка ведения и ведение реестра субъектов оптового рынка,принятие решения о присвоении или лишении статуса субъекта оптового рынка; разработка формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, регламентов оптового рынка, стандартных форм договоров, обеспечивающих осуществление торговли на оптовом рынке электрической энергией, мощностью,иными товарами,обращение которых осуществляется на оптовом рынке, а также оказание услуг, связанных с обращением указанных товаров на оптовом рынке; установление системы и порядка применения имущественных
и иных санкций в отношении субъектов оптового рынка, в том числе исключение из их состава. Акты Совета рынка размещены на официальном сайте 827 .
827 См. http://www.np-sr.ru/; См. также Общая часть. Раздел I. Глава 2. С. 80-81.
Энергетическое право |
|
| " |
Электроэнергетика является важнейшей отраслью экономики России и включает в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов, принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам.
Нормативно-правовое регулирование функционирования электроэнергетики относится к компетенции федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 4 Закона об электроэнергетике). В настоящее время формирование законодательной основы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии в условиях рыночных отношений практически завершено, но для развернутого регулирования отношений в сфере электроэнергетики необходимо еще принятие целого ряда подзаконных нормативных актов.
Следует отметить ряд факторов, непосредственно влияющих на развитие законодательства в рассматриваемой сфере отношений. Прежде всего, регулирование правоотношений по снабжению потребителей электрической, тепловой энергией, газом и другими ресурсами через присоединенную сеть осуществляется дифференцированно. Вместе с тем законодательство об электроэнергетике является составной частью энергетического законодательства, под которым понимается совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих общественные отношения, возникающие в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны и его взаимоотношений с потребителями и другими организациями*(1029), что предполагает развитие законодательства об электроэнергетике взаимосогласованно с нормативно-правовым регулированием иных отраслей ТЭК России в соответствии с целями и приоритетами, предусмотренными Энергетической стратегией России*(1030). Кроме того, нормативно-правовое обеспечение функционирования ТЭК требует комплексного регулирования отношений предпринимательскими, экологическими, финансовыми и иными нормами.
Расширение международного сотрудничества России в сфере электроэнергетики обусловливает необходимость принятия международно-правовых актов с участием России и развития внутреннего российского законодательства с учетом норм международного права*(1031).
Система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики, состоит из ГК РФ, федеральных законов и подзаконных нормативных актов, принимаемых в соответствии с федеральными законами (ст. 2 Закона об электроэнергетике).
ГК РФ регулирует только отношения по договору энергоснабжения и в настоящее время действует с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 37-ФЗ, в соответствии с которым предусмотрен приоритет специальных нормативных актов в регулировании отношений по договору снабжения электрической энергией перед ГК РФ*(1032).
Закон об электроэнергетике установил правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определил полномочия органов государственной власти по регулированию данных отношений, а также права и обязанности субъектов электроэнергетики. Закон вступает в силу в полном объеме одновременно со вступлением в силу правил оптового рынка, утверждаемых Правительством Российской Федерации*(1033).
Данный Закон распространяется и на отношения, связанные с особенностями участия субъектов оптового рынка, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки. В остальном отношения по теплоснабжению потребителей регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 45). В Плане мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2004-2005 гг. предусмотрена разработка проекта федерального закона о теплоснабжении*(1034).
Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 39-ФЗ введено лицензирование деятельности субъектов естественных монополий по оказанию услуг по передаче электрической энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, по передаче тепловой энергии*(1035).
Особенности функционирования электроэнергетики в переходный период также установлены федеральным законом*(1036).
Отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов, регулируются Федеральным законом от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении"*(1037).
Основные правила по государственному регулированию ценообразования и тарифов на электрическую и тепловую энергию содержатся в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"*(1038), который рассчитан на временное применение и действует до даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики.
Закон об электроэнергетике предусматривает принятие значительного количества постановлений Правительства Российской Федерации, которые должны детализировать соответствующие положения Закона.
Правительство Российской Федерации утверждает: правила оптового рынка; основные положения функционирования оптового рынка и основные положения функционирования розничных рынков; правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению и услугам администратора торговой системы оптового рынка и правила оказания этих услуг; правила заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках и др.
Принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации"*(1039), утвердившее Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации и Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации*(1040). Регулирование тарифов основывается на принципе обязательности раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, объемов продукции (услуг), доходов и расходов по производству, передаче и сбыту энергии. Определена система тарифов (цен), в которую входят: 1) тарифы (цены) на электроэнергию (мощность) на оптовом рынке и (или) их предельные (минимальные и (или) максимальные уровни, включая регулируемый сектор, сектор отклонений и сектор свободной торговли; 2) тарифы на электроэнергию (мощность) и тепловую энергию (мощность) на розничном рынке; 3) тарифы (размер платы) на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электроэнергии (мощности) и на розничном рынке тепловой энергии (мощности).
В данном постановлении предусмотрены подробные правила ценообразования в регулируемом секторе электроэнергии и в секторе свободной торговли.
Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов*(1041).
Она устанавливает: предельные уровни цен на электрическую энергию, продаваемую производителями на оптовом рынке электроэнергии (мощности) по нерегулируемым ценам, в порядке и в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации; предельные уровни тарифов на электроэнергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе на электроэнергию, продаваемую по нерегулируемым ценам; предельные уровни тарифов на тепловую энергию, производимую электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии; предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям; предельные максимальные уровни тарифов на электроэнергию (мощность), продаваемую по двусторонним договорам купли-продажи в регулируемом секторе в границах одной ценовой зоны не менее чем на год; величину предельных уровней цен на электроэнергию (мощность) в секторе свободной торговли и др.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, является органом государственного энергетического надзора*(1042).
Тема №18: Правовое регулирование в сфере электроэнергетики
Понятие электроэнергетики дано в ст. 3 ФЗ "Об электроэнергетике": электроэнергетика - отрасль экономики РФ, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения.
Эта отрасль уже достаточно длительное время находится в стадии реформирования с целью обеспечения устойчивого функционирования и развития экономики, социальной сферы, повышения эффективности производства и потребления электроэнергии (см. постановление Правительства РФ от 11.07.2001 №526). Реформирование изначально предполагалось трехэтапным: как утверждают злые языки, все они уже закончились, однако цели реформирования не достигнуты (цель реформирования - снижение тарифов за счет привлекаемых инвестиций).
В сфере электроэнергетики выделяют оптовый рынок электроэнергии (сфера обращения электрической энергии (мощности) в рамках единой энергетической системы) и розничные рынки (сфера обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии).
Складывающиеся в этой отрасли отношения регулируются большим количеством нормативных актов различной юридической силы. Все акты в сфере электроэнергетики включают межотраслевой характер и включают как законы, так и подзаконные акты. Так, ст. 2 ФЗ "Об электроэнергетике" гласит, что законодательство РФ об электроэнергетике основывается на Конституции РФ и состоит из ГК РФ, ФЗ "Об электроэнергетике" и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.
Стоит отметить, что ГК РФ играет второстепенную роль, поскольку имеет место приоритет специальных нормативных правовых актов в регулировании отношений в сфере электроэнергетики.
Помимо основного ФЗ "Об электроэнергетике" стоит также отметить законы об электросбережении и повышении энергетической эффективности, о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период, о естественных монополиях.
В развитие указанных законов принято большое количество подзаконных актов, например, постановление Правительства РФ от 27.12.2004 №861 (правила недискриминационного доступа), постановление Правительства РФ от 31.08.2006 №530 (правила функционирования розничных рынков электрической энергии; правила функционирования оптового рынка электрической энергии), постановление Правительства РФ от 24.02.2006 №109 (о ценообразовании в отношении электрической энергии) и прочее.
Также существенный удельный вес имеют нормативные акты в форме приказов федеральной службы по тарифам.
ПРОБЛЕМЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА
В.В. Романова*
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭНЕРГЕТИКИ И ЗАДАЧИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА
В статье проводится анализ правового регулирования в сфере энергетики и ее отдельных отраслях. Автор прослеживает тенденцию унификации норм, регулирующих общественные отношения в указанной сфере, и выделяет актуальные направления научных исследований по энергетическому праву.
8 Энергетическое право, договорное регулирование, государственное регулирование, унификация правового регулирования.
На сегодняшний день единого унифицированного акта, регулирующего общественные отношения в сфере энергетики, нет, основная нагрузка приходится на отраслевое правовое регулирование. В то же время наметились тенденции к проведению унификации в определенных сферах, таких как поиск и добыча энергетических ресурсов (Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»1, федеральные законы от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»2, от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»3), безопасность объектов топливно-энергетического комплекса (Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности топливно-энергетического комплекса»4), инфор-
* Заведующая сектором энергетического права Института государства и права РАН, заведующая кафедрой энергетического права Университета им. О.Е. Кута-фина (МГЮА), доктор юридических наук (e-mail: http://m.ya.ru/ymail).
1 СЗ РФ. 1995. №10. Ст. 823.
2 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
3 СЗ РФ. 1995. №49. Ст. 4694.
4 СЗ РФ. 2011. №30 (ч. 1). Ст. 4604.
мационная система топливно-энергетического комплекса (Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»5), энергосбережение и повышение энергетической эффективности (Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»6), договорное регулирование в сфере энергетики (Федеральный закон от 3 ноября 2013 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергетических ресурсов»7). Сферы и деятельность субъектов естественных монополий в энергетике закреплены в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»8 и имеют последующую детализацию в энергетическом законодательстве на уровне специальных федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов9.
Вместе с тем нельзя не отметить, что учеными-юристами указывалось на необходимость дальнейшего развития основополагающих для энергетической отрасли законов, прежде всего Закона «О недрах», который должен быть разработан таким образом, чтобы в полной мере отвечать задачам становой отрасли экономики России, Закона «О соглашениях о разделе продукции», в который необходимо включить положения, касающиеся модернизации и инновации процессов разработки месторождений и добычи нефти и газа на условиях раздела продукции10.
5 СЗ РФ. 2011. №49 (ч. 5). Ст. 7060.
6 СЗ РФ. 2009. №43. Ст. 541.
7 СЗ РФ. 2015. №45. Ст. 6208.
8 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
9 В настоящее время выделены шесть сфер деятельности субъектов естественных монополий в сфере энергетики (транспортировка газа по трубопроводам, транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, передача электрической энергии, оперативно-диспетчерское управление в сфере энергетики, передача тепловой энергии, захоронение радиоактивных отходов).
10 Подробнеесм.: Лисицын-Светланов А.Г. Энергетическое право: задачи дальнейшего развития отрасли // Сб. материалов международной научно-практической конференции «Правовое регулирование в сфере электроэнергетики и теплоснабжения». М., 2013. С. 12; он же. Роль права в модернизации экономики России. М., 2011. С. 61.
Несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере энергетики, имеются проблемы и пробелы в правовом регулировании как частноправовых, так и публично-правовых отношений. Это касается правового режима энергетических ресурсов, энергетических объектов, правового положения участников соответствующих общественных отношений, договорного регулирования, государственного регулирования и саморегулирования. Однако даже с учетом имеющихся проблем и пробелов в правовом регулировании представляется возможным сделать вывод, что на сегодняшний день в сфере энергетики сформировалась определенная система правового регулирования, которая включает правовое регулирование общественных отношений как в рассматриваемой области в целом, так и в различных отраслях энергетики.
Энергетическое право, нормы которого регулируют общественные отношения в том числе по добыче, поставке, транспортировке, передаче, хранению различных энергетических ресурсов, строительству энергетических объектов, развивается и в России, и за рубежом11, что обусловливает и развитие научного сотрудничества в данной сфере12, проведение сравнительно-правовых ис-
следований13, научных мероприятий.
В развитие российской правовой науки энергетического права существенный вклад внесли такие ученые, как А.Г. Лисицын-Свет-
11 См., например: Handbook of Nuclear Law: Implementing Legislation / Carlton Stoiber. Vienna, 2010; BradbrookA., LysterR. Energy Law and Environment. Cambridge, 2006; Block G., Johnston A. EU Energy Law. Oxford, 2012; Talus K. EU Energy Law and Policy: A Critical Account. Oxford, 2014; Heffron R.J. Energy Law: An Introduction. Cambridge, 2014; Berlin Kommentar zum Energierecht. Herausgegeben Franz Jurgen Sacker. Band 1. Halbband 2. Deutscher Fachverlag Gmbh, Fachmedian Recht und Wirtschaft. Frankfurt am Main, 2013; Berlin Kommentar zum Energierecht. Herausgegeben Franz Jurgen Sacker. Band 2. Deutscher Fachverlag Gmbh, Fachmedian Recht und Wirtschaft. Frankfurt am Main, 2013.
В 2015 г. заключено соглашение между Институтом государства и права РАН, Берлинским техническим университетом и Институтом энергетического права и государственного регулирования (Берлин) о научном сотрудничестве в области энергетического права. См.: URL: http://www.igpran.ru/about/ subjects/snews/ 3823/ (дата обращения: 23.09.2016).
См.: Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Под ред. П.Г. Лахно. М., 2011; Селиверстов С.С., ГудковИ.В. Энергетическое право Европейского союза. М., 2014.
ланов, В.Ф. Яковлев, В.К. Андреев, А.П. Вершинин, В.Ф. Попондо-пуло, О.А. Городов, В.В. Блажеев, П.Г. Лахно, Р.Н. Салиева14.
Несомненно знаковым научным мероприятием по энергетическому праву стала международная научно-практическая конференция 2013 г., на которой состоялось выступление академика Российской академии наук А.Г.Лисицына-Светланова о задачах дальнейшего развития энергетического права как отрасли15.
Имеющаяся приоритетность отраслевого правового регулирования в сфере энергетики во многом обусловливает и темы научных мероприятий по энергетическому праву16.
Правовое регулирование общественных отношений в отдельных отраслях энергетики осуществляется с помощью как общего, так и специального законодательства (федеральные законы от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»17, от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»18, от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»19, от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»20), а также иных источников энергетического права.
Помимо отмеченных выше тенденций к унификации в сфере энергетики в целом либо в нескольких отраслях можно выделить и общие подходы в правовом регулировании общественных отношений в отдельных отраслях энергетики.
Отраслевое правовое регулирование предусматривает особенности правового режима в отношении определенных энергетических ресурсов, что обусловлено их природными качествами и выражается в специальных требованиях к энергетическим ресурсам как товару, в том числе как объекту биржевой торговли, отношений по транспортировке, передаче, внешнеэкономических сделок. Особенности правового режима энергетических ресурсов заслужи-
14 О правовых исследованиях по различным аспектам энергетического права подробнее см.: Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть: Учебник/ Под ред. В.В. Романовой. 2-е изд. М., 2015. С. 36-37.
15 Подробнеесм.: Лисицын-Светланов А.Г. Энергетическое право: задачи дальнейшего развития отрасли. С. 10-15.
16 См.: URL: http://www.igpran.ru/snews/?sector=3684.
17 СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
18 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.
19 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
вают того, чтобы быть предметом отдельных исследований, в ходе которых представляется целесообразной разработка единого подхода к определению понятия стратегического энергетического ресурса и особенностей соответствующего правового режима.
На уровне отраслевого правового регулирования установлены особенности правового режима энергетических объектов, которые используются для добычи, переработки, транспортировки, производства, передачи, хранения различных энергетических ресурсов, как объектов отношений по строительству, модернизации, эксплуатации, как недвижимого или движимого имущества. Особенности правового режима в отношении энергетических объектов обусловлены прежде всего функциональным назначением энергетических объектов, энергетических систем.
Особенности правового режима энергетических систем, необходимость постоянного поддержания их функционального состояния, их развитие обусловливают, в свою очередь, и особенности правового положения определенных участников общественных отношений в сфере энергетики - организации-собственника Единой системы газоснабжения, организации по управлению единой национальной общероссийской электрической сетью, системного оператора. Существующее отраслевое правовое регулирование предусматривает особый правовой статус не только для «системо-обеспечивающих» компаний. Правовые модели отраслевого регулирования предопределили закрепление особенностей правового статуса поставщиков и покупателей энергетических ресурсов, компаний, оказывающих услуги по транспортировке, передаче энергетических ресурсов, энергетических компаний, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.
Для договорного регулирования в сфере энергетики, в частности, в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, газовой отрасли характерно существенное влияние государственного регулирования. На сегодняшний день договорное регулирование в указанных отраслях энергетики отличается детальным закреплением как порядка, так и условий договоров, в том числе существенных, в соответствующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В специальном федеральном законодательстве также предусмотрено, что значительное количество договоров в сфере энергетики относится к числу публичных.
В специальном энергетическом законодательстве закреплены весьма широкие полномочия государственных органов по регули-
рованию отношений в рассматриваемой сфере21. Наиболее существенными полномочиями наделено Правительство РФ, которым во исполнение предоставленных полномочий принято большое количество постановлений. В них, в частности, закрепляются порядок заключения и существенные условия договоров поставки энергетических ресурсов, договоров на оказание услуг по транспортировке, передаче энергетических ресурсов, правила недискриминационного доступа к энергетическим сетям, положения о государственном регулировании цен на газ и тарифов на его транспортировку, о ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в сфере электроэнергетике, о ценообразовании в сфере теплоснабжения, правила оптового рынка электрической энергии и мощности, основы функционирования розничных рынков электрической энергии, порядок утверждения инвестиционных программ в электроэнергетике, правила расследования причин аварий в электроэнергетике.
Принимаемые нормативные правовые акты в области государственного регулирования обусловлены основными направлениями государственного регулирования в сфере энергетики, к которым относятся в том числе такие, как: антимонопольное и тарифное регулирование, обеспечение промышленной безопасности.
Для большинства отраслей энергетики, в которых общественные отношения регулируются специальными федеральными законами, характерна последующая детализация норм специальных законов на уровне подзаконных актов - прежде всего постановлений Правительства РФ. В развитие федеральных законов, постановлений Правительства принято значительное число приказов профильных министерств, федеральных служб.
Таким образом, общей чертой системы правового регулирования в отдельных отраслях энергетики является наличие в большинстве случаев специальных федеральных законов.
Правовой анализ норм специального отраслевого законодательства и иных источников энергетического права показал, что имеются и существенные различия в правовых моделях отраслевого регулирования.
21 Соответствующими полномочиями по нормативно-правовому регулированию наделены: Правительство РФ, Министерство энергетики РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, другие федеральные органы исполнительной власти. Полномочиями в области государственного управления и нормативно-правового регулирования наделена также Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».
Для электроэнергетической отрасли предусмотрен законодательный запрет на совмещение деятельности по производству, передаче, продаже электрической энергии. Соответствующие требования установлены в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № Зб-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»22 и в Законе «Об электроэнергетике».
Согласно нормам Закона «Об электроэнергетике» закреплен особый статус организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, системного оператора, Ассоциации «НП Совет рынка».
В данном Законе с последующей детализацией на уровне подзаконных нормативных правовых актов закреплены различия в правовом регулировании оптового и розничных рынков электрической энергии23. Это касается основных товаров, которые обращаются на рынках. Для оптового рынка это электрическая энергия и мощность, для розничных рынков - электрическая энергия. Различия касаются договорного регулирования, а также управления. Одной из ключевых фигур оптового рынка, наделенных законодателем особыми полномочиями по управлению, является Ассоциация «НП Совет рынка». Так, в соответствии с п. 3 ст. 33 Закона «Об электроэнергетике» совет рынка выполняет, в частности, следующие функции:
определение порядка ведения и ведение реестра субъектов оптового рынка, принятие решения о присвоении или лишении статуса субъекта оптового рынка;
разработка формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, регламентов оптового рынка, стандартных форм договоров, обеспечивающих осуществление торговли на оптовом рынке электрической энергией, мощностью, иными товарами, обраще-
22 СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1178.
См.: постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности» // СЗ РФ. 2011. № 14. Ст. 1916; постановление Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» // СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 3008.
ние которых осуществляется на оптовом рынке, а также оказание услуг, связанных с обращением указанных товаров на оптовом рынке;
установление системы и порядка применения имущественных и иных санкций в отношении субъектов оптового рынка, в том числе исключение из их состава.
Для розничного рынка такая модель управления на сегодняшний день не предусмотрена.
Для правового регулирования в сфере электроэнергетики характерным является существенное воздействие государства на договорное регулирование. Это касается договорного регулирования как на оптовом рынке, так и на розничных рынках. В соответствии с п. 1 ст. 21 Закона «Об электроэнергетике» Правительство РФ:
утверждает существенные условия договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, утверждает примерные договоры купли-продажи электрической энергии (энергоснабжения) с потребителями;
определяет существенные условия договоров о порядке использования организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих собственникам или иным законным владельцам и входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть;
утверждает правила заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках.
На договорное регулирование на оптовом рынке электрической энергии и мощности значительное влияние оказывают также акты Ассоциации «НП Совет рынка»24.
Проблемы правового регулирования как частноправовых, так и публично-правовых отношений в сфере электроэнергетики обусловливают и основные направления проводимых правовых ис-
следований25.
24 См.: URL: http://www.np-sr.ru/regulation/joining/stdd/index.htm (дата обращения: 21.09.2016).
Подробнее см.: Матиящук С.В. Выбор энергосбытовой организации на розничном рынке электрической энергии: правовые вопросы теории и практики // Правовой энергетический форум. 2015. № 2. С. 11-15; Кашликова И.А. Система договоров на оптовом рынке электрической энергии и мощности // Там же. С. 36-40; Романова В.В. Энергетический правопорядок: современное состояние и задачи. М., 2016. С. 124-141; Селиверстов С.С., Гудков И.В. Энергетическое право Европейского союза. М., 2014. С. 111-149; Шевченко Л.И. Договорные отношения в сфере энергетики. М., 2015. С. 98-133.
Правовая модель регулирования общественных отношений в сфере теплоснабжения не предусматривает в отличие от электроэнергетики запрета на совмещение деятельности по передаче и купле-продаже тепловой энергии.
Основными товарами для данной отрасли энергетики являются тепловая энергия и теплоноситель. Имеет место существенное государственное воздействие на договорное регулирование, хотя и в меньшей степени, чем в сфере электроэнергетики. Согласно п. 1 ст. 4 Закона «О теплоснабжении» к полномочиям Правительства РФ в данной сфере относится, в частности, утверждение правил организации теплоснабжения. В Правилах организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 8 августа 2012 г. № 8 0 826, закреплены в том числе: существенные условия договора теплоснабжения; порядок расчетов по договору теплоснабжения; порядок заключения договора теплоснабжения; порядок заключения договора теплоснабжения в случае, если помещения, находящиеся в одном здании, принадлежат двум и более лицам или используются ими; порядок заключения и исполнения договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя; существенные условия договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона «О теплоснабжении» Правительство РФ уполномочено утверждать правила подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения. В Правилах подключения к системам теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 3 0 727, закреплены: порядок заключения договора о подключении; существенные условия договора; порядок исполнения договора о подключении. Кроме того, Правительство РФ уполномочено утверждать порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности), теплоносителя объектами, потребляющими тепловую энергию (мощность), теплоноситель и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 г.
26 СЗ РФ. 2012. № 34. Ст. 4734.
27 СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1981.
Помимо особенностей договорного регулирования отношений по поставке, передаче тепловой энергии, теплоносителя, технологического присоединения к тепловым сетям предусмотрены особенности договорного регулирования отношений по аренде объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
В п. 18 ст. 2 Закона «О теплоснабжении» под регулируемым видом деятельности в сфере теплоснабжения понимается вид деятельности в указанной сфере, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с данным Законом государственному регулированию, а именно:
реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных указанным Законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора;
оказание услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя; оказание услуг по поддержанию резервной тепловой мощности, за исключением установленных вышеназванным Законом случаев, когда допускается установление цены услуг по соглашению сторон договора.
Вместе с тем нельзя не отметить, что некоторые положения Закона «О теплоснабжении» не получили до настоящего времени реализации на практике. Это касается саморегулирования в сфере теплоснабжения, которому посвящена гл. 6 данного Закона.
Проблемные аспекты правового регулирования в теплоснабжении нуждаются в правовых исследованиях, которых на сегодняшний день не много28. Заслуживают правового анализа вопросы о правовом режиме тепловых сетей, а также касающиеся договорного регулирования, особенностей правового статуса теплоснабжающих, теплосетевых организаций.
См.: Актуальные проблемы энергетического права: Учебник / Под ред.
B.В. Романовой. М., 2015. С. 245-261; Матиящук С.В. Возмещение убытков в виде стоимости потерь тепловой энергии: вопросы теории и судебной практики // Законодательство и экономика. 2013. № 12. С. 42-46; Романова В.В., Ефимова А.А. О развитии энергетического законодательства в сфере теплоснабжения // Московский юридический форум. Материалы VI Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Ч. II. М., 2014. С. 278-285; Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть: Учебник / Под ред. В.В. Романовой. 2-е изд.
C. 521-580; Шевченко Л.И. Указ. соч. С. 133-156.
Для правового регулирования общественных отношений в газовой отрасли характерным является развитие нормативного обеспечения не только внутреннего рынка, но также и экспорта газа.
На уровне специального отраслевого законодательства установлены особенности правового режима газа как товара на внутреннем рынке газа, правового режима энергетических объектов газовой отрасли, правового положения субъектов внутреннего рынка газа, государственного регулирования.
Статья 5 Закона о газоснабжении гласит: «Для входящих в федеральную систему газоснабжения организаций - собственников Единой системы газоснабжения, организаций - собственников региональных систем газоснабжения, организаций - собственников газораспределительных систем и независимых организаций независимо от форм их собственности и организационно-правовых форм действуют единые правовые основы формирования рынка и ценовой политики, единые требования энергетической, промышленной и экологической безопасности».
Для внутреннего рынка газа разработаны, в частности: Правила пользования газом и предоставления услуг по снабжению в Российской Федерации29; Правила поставки газа в Российской Федерации30; Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан31; Правила пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внут-ридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению; Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения; Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газо-
Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 317 // СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1970.
Утверждены постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. № 162 // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 770.
Утверждены постановлением Правительства РФ от 21 июля 2008 г. № 549 // СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3635. См. также: постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром»» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3525.
распределительным сетям на территории Российской Федера-ции32. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 323 определен порядок реализации природно-
го газа на организованных торгах33.
Для современного состояния правового обеспечения экспорта газа характерна специфика правового режима газа как объекта внешнеэкономических сделок, специфика субъектного состава и правового положения организаций - экспортеров газа, а также государственного и международно-правового регулирования. Указанные особенности закреплены, в частности, в федеральных законах от 18 июля 2006 г. № 117-ФЗ «Об экспорте газа»34, от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятель-ности»35, от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»36, постановлениях Правительства РФ от 6 марта 2012 г. № 191 «Об утверждении Правил определении таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федера-ции»37; от 9 августа 2014 г. № 785 «Об утверждении Правил предоставления информации об экспорте газа»38.
Среди тенденций правового регулирования общественных отношений в газовой отрасли в части экспорта газа следует отметить, во-первых, расширение субъектного состава организаций, которым предоставлено право экспортировать природный газ в сжиженном состоянии, во-вторых, правовое обеспечение сотрудничества между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой в области поставок природного газа по «восточному» маршруту.
Дальнейшее совершенствование правового регулирования общественных отношений в газовой отрасли обусловлено задачами
См.: постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 175; постановление Правительства РФ от 14 мая 2013 г. № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомо-вого и внутриквартирного газового оборудования» // СЗ РФ. 2013. № 21. Ст. 2648.
33 СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1997.
34 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3293.
35 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4350.
36 СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.
37 СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1415.
38 СЗ РФ. 2014. № 33. Ст. 4592.
развития этой отрасли энергетики. Среди первоочередных задач Министерство энергетики называет следующие: утверждение Концепции внутреннего рынка газа; продолжение освоения Якутского центра газодобычи, включая строительство газотранспортной системы «Сила Сибири»; продолжение реализации комплексного плана по развитию производства СПГ на полуострове Ямал (запуск первой очереди намечен на конец 2017 г.); реализация «дорожной карты» по упрощению процедуры подключения новых потребителей к сетям газораспределения; разработка комплекса мер по стимулированию строительства новых заводов по производству сжиженного природного газа39. Решение указанных задач требует проведения исследований по различным аспектам правового регулирования в газовой отрасли.
Система отраслевого правового регулирования в ключевых отраслях энергетики (газовой, нефтяной, угольной, электроэнергетике, теплоэнергетике, атомной энергетике) предопределила основные институты в составе отрасли права. Спецификой правового регулирования общественных отношений в различных отраслях энергетики обусловлено выделение в особенную часть энергетического права положений об отраслевом правовом регулировании40. Различие правовых моделей отраслевого регулирования, опыт правоприменительной практики за последние десятилетия требуют тщательного осмысления, сравнительно-правового анализа и разработки положений, направленных на устранение существующих противоречий и пробелов.
Огромная заслуга в развитии одного из институтов энергетического права - атомного права - принадлежит таким российским ученым, какА.И. Иойрыш, С.А. Малинин, В.А. Мусин, О.А. Супа-таева, А.И. Грищенко41. Вместе с тем многие аспекты правового регулирования в области использования атомной энергии на на-
См.: URL: http://minenergo.gov.ru/node/ 4912 (дата обращения: 22.09.2016).
40 Подробнее см.: Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть: Учебник / Под ред. В.В. Романовой. 2-е изд. С. 262-660.
41 См., например: Иойрыш А.И. Правовые проблемы мирового использования атомной энергии. М., 1979; он же. Концепция атомного права М., 2008; Малинин С.А., Мусин В.А. Правовые проблемы морской атомной деятельности. Л., 1974; Супатаева О.А. Международно-правовой режим регулирования безопасности при использовании атомной энергии и ядерное право России. М., 2011; Грищенко А.И. О концепции ядерного права России // Правовой энергетический форум. 2014. №4.
циональном и международном уровнях также нуждаются в фундаментальных и прикладных правовых исследованиях.
Международно-правовое регулирование в сфере энергетики продолжает развиваться преимущественно на региональном и отраслевом уровнях. Представляется, что основной проблемой в разработке универсального международного договора, регулирующего отношения в указанной сфере, который бы закрепил единые принципы взаимодействия участников международных энергетических отношений, требования, порядки, режимы в отношении энергетических ресурсов, энергетических объектов, порядок взаимодействия участников международных энергетических отношений, является специфика различных видов энергетических ресурсов, энергетических объектов, систем, что и обусловливает преимущественно отраслевое регулирование как на национальном, так и на международном уровне. Для международно-правового регулирования в сфере энергетики характерно использование всех видов международных соглашений. Наибольшее количество международных соглашений принято в области использования атомной энергии. На международном региональном уровне осуществляется разработка общих принципов, требований, режимов на общих рынках энергетических ресурсов государств - членов Евразийского экономического союза. В частности, сформированы принципы функционирования энергетического рынка Европейского союза.
Проблемы, связанные с международно-правовым регулированием в сфере энергетики, международной унификацией и гармонизацией национального законодательства государств - членов международных рынков энергетических ресурсов относятся к числу фундаментальных и ждут своего решения.
БИБЛИОГРАФИЯ
Актуальные проблемы энергетического права: Учебник / Под ред. В.В. Романовой. М., 2015.
Грищенко А.И. О концепции ядерного права России //Правовой энергетический форум. 2014. № 4.
Иойрыш А.И. Концепция атомного права М., 2008.
Иойрыш А.И. Правовые проблемы мирного использования атомной энергии. М., 1979.
Кашликова И.А. Система договоров на оптовом рынке электрической энергии и мощности // Правовой энергетический форум. 2015. № 2.
Лисицын-Светланов А.Г. Роль права в модернизации экономики России. М., 2011.
Лисицын-Светланов А.Г. Энергетическое право: задачи дальнейшего развития отрасли // Сб. материалов международной научно-практической конференции «Правовое регулирование в сфере электроэнергетики и теплоснабжения». М., 2013.
Малинин С.А., Мусин В.А. Правовые проблемы морской атомной деятельности. Л., 1974.
Матиящук С.В. Возмещение убытков в виде стоимости потерь тепловой энергии: вопросы теории и судебной практики // Законодательство и экономика. 2013. № 12.
Матиящук С.В. Выбор энергосбытовой организации на розничном рынке электрической энергии: правовые вопросы теории и практики // Правовой энергетический форум. 2015. № 2.
Романова В.В. Энергетический правопорядок: современное состояние и задачи. М., 2016.
Романова В.В., Ефимова А.А. О развитии энергетического законодательства в сфере теплоснабжения // Московский юридический форум. Материалы VI Международной научно-практической конференции «Ку-тафинские чтения». Ч. II. М., 2014.
Селиверстов С.С., Гудков И.В. Энергетическое право Европейского союза. М., 2014.
Супатаева О.А. Международно-правовой режим регулирования безопасности при использовании атомной энергии и ядерное право России. М., 2011.
Шевченко Л.И. Договорные отношения в сфере энергетики. М., 2015.
Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть: Учебник / Под ред. В.В. Романовой. 2-е изд. М., 2015.
Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Под ред. П.Г. Лахно. М., 2011.
Berlin Kommentar zum Energierecht. Herausgegeben Franz Jurgen Sacker. Band 1. Halbband 2. Deutscher Fachverlag Gmbh, Fachmedian Recht und Wirtschaft. Frankfurt am Main, 2013.
Berlin Kommentar zum Energierecht. Herausgegeben Franz Jurgen Sacker. Band 2. Deutscher Fachverlag Gmbh, Fachmedian Recht und Wirtschaft. Frankfurt am Main, 2013.
Block G, Johnston A. EU Energy Law. Oxford, 2012.
Bradbrook A, Lyster R. Energy Law and Environment. Cambridge, 2006.
Handbook of Nuclear Law: Implementing Legislation / Carlton Stoiber. Vienna, 2010.
Heffron R.J. Energy Law: An Introduction. Cambridge, 2014.
Talus K. EU Energy Law and Policy: A Critical Account. Oxford, 2014.
Институт государства и права
Правовое регулирование энергетики в России в условиях глобализации
Россия активно включилась в глобализацию, в том числе в энергетической сфере. Выработка правильной политической доктрины в вопросах глобальной энергетики, не отменяет необходимости качественного правового регулирования внутренних энергетических рынков. Роль правового регулирования в этом процессе представляется ключевой.
В сфере энергетики прослеживается объективное взаимодействие всех уровней правового регулирования: международного публичного права, международного частного права и национального российского права. Взаимодействие международного права с внутренним (национальным) правом государств и взаимодействие разных национальных правовых систем между собой является предметом все более пристального внимания в российской юридической науке. И это оправданно, поскольку глобализация в правовой сфере представляет собой одну из главных тенденций развития права в XXI веке.
1 . Предпосылки интернационализации правового регулирования в сфере энергетики
Одной из главных предпосылок интернационализации правового регулирования является экономическая глобализация, затрагивающая и энергетику. В современный период набирает темпы процесс создания общих (международных) рынков газа, нефтепродуктов, электроэнергии. Это стало возможным вследствие масштабных реформ в энергетическом секторе, которые начиная с конца 20 века активно проводятся по всему миру. Причиной энергетических реформ являются проблемы, связанные с отсутствием полноценной конкуренции в этих отраслях, что привело к недостатку инвестиций в основные фонды, дефициту энергоресурсов, потере надежности энергоснабжения и др. Основными целями проводимых в настоящее время энергетических реформ являются открытие рынков энергетических ресурсов для конкуренции и привлечение инвестиций.
Процесс создания рынков в энергетической сфере сопровождается. дерегулированием (Deregulation), то есть снижением степени государственного регулирования и внедрением рыночных механизмов. Эффективная конкуренция на рынке уменьшает потребность во внешнем регулировании, главным образом благодаря тому, что она опирается на механизм саморегулирования , который исключает получение излишнего дохода. Конкуренция заставляет фирмы снижать издержки, стимулирует инновации и развитие.
Между тем, процессы либерализации и дерегулирования энергетических рынков идут в разных странах неравномерно. Как отмечается в Европейской стратегии устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики (2006 г.), Европа еще не создала полностью конкурентоспособные внутренние рынки энергии. Согласно Европейской стратегии для достижения этой цели должна быть разработана, принята и применена на практике эффективная законодательная и нормативная база. Действуя последовательно в этом направлении, ЕС активно проводит политику унификации правового регулирования в энергетической сфере в целях создания национальных конкурентных рынков и их интеграции в единую европейскую энергосистему. В 2003 году были приняты новые директивы ЕС в сфере энергоснабжения (2003/54/EC) и газоснабжения (2003/55/EC), создающие общий формат либерализации соответствующих рынков для 25 стран – членов ЕС.
В 2007 г. был опубликован новый пакет поправок и изменений к директивам ЕС по электроэнергетике и газу. Общий смысл поправок состоит в усилении требований к качеству конкуренции на европейских рынках электроэнергии и газа. В пресс-релизе Еврокомиссии отмечается, что проекты призваны гарантировать свободный доступ потребителей к рынкам газа и электроэнергии и содержат запрет одновременного контроля над производством и добычей газа (электроэнергии) и их транспортировкой. Действующие директивы ЕС по газу и электроэнергии, принятые в 2003 г., требуют лишь разделить транспортировку и производство между разными юридическими лицами
, но они могут входить в состав интегрированной компании. В случае принятия новых директив крупнейшие европейские энергокомпании – например, немецкая E. ON и французская EDF – будут раздроблены, а для Газпрома окажется закрыт путь к экспансии в Европе.
Помимо директив, Комиссия ЕС в г. г. инициировала обсуждение нового формата регулирования инфраструктурных отраслей как услуг «общего экономического значения» на принципах доступности, качества, надежности, безопасности («Зеленая книга по услугам общего значения»). В перечень таких услуг включены: газо - и электроснабжение, водоснабжение , общественный транспорт , телекоммуникационные услуги , сбор и утилизация отходов.
Таким образом, Европейское сообщество серьезно озабочено качеством регулирования инфраструктурных отраслей, в которых была проведена либерализация. Страны ЕС не стали полагаться исключительно на рыночные силы , но принимают адекватные меры по повышению эффективности государственного регулирования путем создания новой универсальной концепции для стран ЕС по созданию единого правового режима регулирования рынков электроэнергии и газа.
Полагаем, что учет этих глобальных процессов унификации правового регулирования в энергетической сфере актуален для России в целях совершенствования национальной модели регулирования энергетических отраслей.
2. Международная интеграция в энергетической сфере
Еще одним фактором, влияющим на правовое регулирование энергетики в России, являются международные интеграционные процессы в энергетической сфере. Из наиболее глобальных интеграционных процессов следует назвать объединение государств в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Особенностью правовой системы ВТО является то, что обязательства, принятые ее участниками, не требуют специального закрепления в национальных правовых системах. Однако потребность реализации обязательств в рамках ВТО заставляет создавать в национальных правовых системах соответствующие институты и процедуры. Тем самым, в случае вступления России в эту международную организацию, наша правовая система будет так или иначе «подстраиваться» под нормы «права ВТО», в том числе и в энергетической сфере. В экономической литературе высказывается обоснованное мнение о том, что проблема вступления России в ВТО является во - многом правовой и требует реформы правового регулирования, в том числе по гармонизации национального и международного права.
В современный период действует ряд «авторитетных » международных соглашений в энергетической сфере. Наиболее известным является Договор к Энергетической Хартии 1991 г. (ДЭХ). Россия не является участницей данного соглашения, хотя в последние годы на нее оказывается политическое давление по его ратификации . В Европе стали все чаще звучать призывы к России ратифицировать Договор к Энергетической хартии, членами которого являются 51 страна Европы и Азии. ДЭХ и Транзитный протокол к нему обязывают стран – участниц обеспечивать свободный доступ к национальной системе трубопроводов и осуществлять транспортировку энергоносителей, принадлежащих третьим странам, по внутреннему транзитному тарифу. При этом, европейские трубопроводы оказались предусмотрительно выведены из-под действия Транзитного протокола. Таким образом, участие России в ДЭХ привело бы к ограничению ее национального суверенитета в энергетической сфере и к односторонним потерям прибыли национальных энергетических компаний.
Изложенное свидетельствует о том, что вступление в международные соглашения по вопросам энергетики, должно осуществляться с учетом национальных императивов и последствий для российской экономики. Основной вопрос состоит в том, сможет ли Россия отстоять свои собственные национальные интересы в международной системе распределения энергоресурсов.
3. Процесс интернационализации правового регулирования российской энергетики
Перемены в современном международном праве приводят к интернационализации национального законодательства и к более тесной связи национально-правового и международно-правового регулирования. В качестве основных способов интернационализации права в юридической литературе называются рецепция, гармонизация и унификация права.
В России процесс интернационализации энергетического законодательства идет медленно и неравномерно по разным отраслям. В настоящий момент можно уверенно говорить только о рецепции российским законодательством отдельных положений из зарубежных правовых систем. Что касается гармонизации и унификации права, то данные процессы интернационализации правового регулирования развиваются менее активно. Одна из возможных причин медленной интернационализации российского права состоит в том, что в настоящий момент Россия не является участницей международных соглашений в энергетической сфере, которые могли бы оказать существенное влияние на российскую правовую систему.
Позитивное влияние на развитие отечественной правовой системы в перспективе может оказать новое законодательство ЕС в области энергетики и опыт развитых стран по либерализации энергетических рынков. Опыт реформирования и регулирования энергетических рынков в Европе является весьма ценным для России, где реформы в энергетических секторах начались значительно позднее.
В сфере электроэнергетики в странах Евросоюза с 1 июля 2004 г. регулирование осуществляется в соответствии с Директивой Еврокомиссии по электроэнергии 2003/54/EC, содержащей комплекс важных регулирующих положений, основанных на концепции публичной услуги (public service). Так, согласно указанной Директивы регулирование электроэнергетики осуществляется на следующих принципах публичного (универсального) обслуживания: безопасность и бесперебойность снабжения; стандартное качество; доступность цены; охрана окружающей среды и др. Аналогичная Директива 2003/55/ЕС посвящена регулированию рынка газа.
Другая Директива Еврокомиссии 2005/89/ЕС посвящается мерам обеспечения безопасности поставок электроэнергии и инвестициям в инфраструктуру. В частности, эта директива обязывает стран-участниц принимать меры, направленные на обеспечение высокого уровня безопасности и надежности поставок электроэнергии. В числе таких мер, помимо достаточной правовой базы, в частности, предусмотрены: наличие адекватного уровня мощности для обеспечения баланса между предложением и спросом на электроэнергию; достаточный уровень инвестиций в развитие инфраструктуры, обеспечивающей транспорт энергии и др.
Один из основных принципов, выдвигаемых в ЕС, состоит в эффективной защите прав потребителей как главное условие функционирования рыночной экономики. И это понятно - реформы, проводимые без социальных (компенсирующих) и юридических (защитных) механизмов, неизбежно приведут к снижению качества жизни. В соответствии с указанными директивами, все потребители ЕС, включая домохозяйства, с 1 июля 2007 получили возможность приобретать электроэнергию и газ у любого поставщика. Это свидетельствует о достаточно высоком уровне конкуренции на европейских энергетических рынках.
Процесс унификации правового регулирования в странах ЕС актуален для России в целях совершенствования национальной модели регулирования энергетических отраслей.
Эксперты отмечают сближение систем регулирования рынков ЕС и стран СНГ в сфере электроэнергетики. Так, сравнительные исследования показывают, что существует явная тенденция сближения регулирования электроэнергетических рынков в этих странах. Естественно, речь идет об одностороннем влиянии более совершенной европейской модели регулирования на формирующиеся рынки России и иных стран СНГ. Сближение моделей регулирования наблюдается по таким параметрам, как создание независимых регулирующих органов; отделение сетевой деятельности от производства и продажи электроэнергии; появление оптовых рынков электроэнергии; делегирование части работ на рынке сервисным компаниям. Хотя в настоящий момент правила рынков и законодательство стран ЕС и СНГ не являются сопоставимыми, в целом эксперты признают, что реформы сокращают разрыв между рынками ЕС и СНГ.
Очевидно, что процесс интернационализации российского законодательства в энергетической сфере неизбежен, что предполагает проведение в перспективе серьезной научной и нормотворческой работы.
4 . Доктрина энергетической безопасности и ее правовое значение
Появление доктрины энергетической безопасности связано с энергетическим диалогом между Россией и Европейским союзом. Энергетическая безопасность стала главной темой в повестке дня встречи лидеров восьми индустриально развитых стран (G 8) в Санкт-Петербурге в 2006 году, что подтверждает ее важное международное значение.
В настоящее время не существует единого определения понятия международной энергетической безопасности, что допускает его различную трактовку. Следует отметить различия в международном и национальном понимании энергетической безопасности. В международном смысле энергетическая безопасность понимается как надежность поставок энергоносителей для развитых стран. Такая концепция является скорее инструментом политического давления на страны - экспортеры энергоносителей, чем правовым инструментом, обеспечивающим принципы взаимодействия поставщиков и потребителей энергетического рынка. Энергетическая безопасность в таком понимании воплощает одностороннюю концепцию обеспечения интересов западных стран в энергетической сфере. В Европе формируются картели на стороне потребителей газа, которые эффективно противостоят экономической политике разрозненных поставщиков газа. Создается политическое давление на Россию по вопросам энергетической политики.
Полагаем, что для России актуально создание более сбалансированной национальной и международной концепции «энергетической безопасности», учитывающей разносторонние интересы поставщиков и потребителей энергоресурсов. Национальный подход к энергетической безопасности выражен во внутреннем законодательстве. Российская энергетическая политика официально определена в Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. В указанном документе формулируются основы политики государства в сфере энергетики. В Энергетической стратегии имеется раздел, посвященный энергетической безопасности, которая определяется как состояние защищенности страны, ее граждан, общества, экономики от угроз надежному топливо - и энергообеспечению. Таким образом, основу энергетической безопасности в нашем понимании составляет надежность снабжения потребителей страны энергоресурсами.
Доктрина энергетической безопасности в настоящее время не имеет явно выраженного юридического содержания и, скорее, является политической доктриной, формируемой как национальном, так и на международном уровнях.
Вместе появление этой доктрины вызвало интерес к ее исследованию в российской правовой науке. Так, определяя границы правового понятия энергетической безопасности, отмечает, что указанное понятие возникает как продукт взаимодействия политики, права и экономики, но в интересах исследования его рассмотрение может быть ограничено правовыми факторами.
Полагаем, что имеются все основания для выделения юридических аспектов энергетической безопасности и дальнейшей их разработки в юридической науке. Вместе с тем, следует согласиться с мнением, что сугубо юридический подход к обеспечению энергетической безопасности обречен на провал.
5. Направления модернизации правового регулирования российской энергетики в условиях глобализации
В России особенности эволюции регулирования национальной энергетики состоят в том, что каждая из отраслей энергетики находится в различном экономическом состоянии. Этим обстоятельством, а также наличием отраслевой специфики, обусловлены существенные различия в их правовом регулировании.
Реформы в электроэнергетике
В настоящее время реформы в электроэнергетическом секторе проводят уже более ста стран по всему миру. Россия начала реформы в энергетическом секторе позднее, чем многие индустриально развитые страны. Так, страны – члены Международного энергетического агентства (IEA) начали открывать электроэнергетические рынки для конкуренции в начале 1990-х годов. Часть из них не стали вводить полномасштабную конкуренцию во всех секторах рынка и ограничились установлением конкуренции на оптовых рынках. Крупные производители энергии начали напрямую и свободно продавать электроэнергию крупным (энергоемким) покупателям. Однако большинство стран установили полную конкуренцию независимо от размеров производителей и потребителей. После нескольких лет реформ 2/3 стран – членов IEA получили в качестве результата устойчивый рост рынков.
Россия начала проводить реформу в электроэнергетике в 2003 году, когда были приняты законодательные акты, направленные на рыночные преобразования в этом секторе экономики (Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 01.01.01 г. № 35 –ФЗ и др.). Предполагается, что реформа позволит вывести отрасль из кризиса, а экономику страны избавит от инфраструктурных ограничений роста, о чем упоминалось в Послании Президента РФ Федеральному собранию в 2007 году.
За относительно короткий срок было создано новое российское законодательство об электроэнергетике. Во исполнение законов Правительством РФ были приняты более 20 нормативно-правовых актов, регулирующих отношения на конкурентном рынке электроэнергии. Правилами оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утв. постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 определены темпы постепенного открытия рынка для конкуренции, согласно которым с 2011 г. электрическая энергия в полном объеме будет продаваться по свободным ценам.
В ходе реформы происходит кардинальное изменение субъектного состава отрасли. В первую очередь, речь идет о появлении новых субъектов рынка: Коммерческого оператора, Системного оператора, Федеральной сетевой компании, оптовых генерирующих компаний, территориальных генерирующих компаний, распределительных сетевых компаний и др. Законодательством установлен с 1 апреля 2006 г. запрет на совмещение естественно-монопольной деятельности (передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) с потенциально конкурентной (производство и сбыт). Новые изменения законодательства об электроэнергетике точно определили дату окончания переходного периода реформирования - 1 июля 2008 г. После этой даты холдинг РАО «ЕЭС России», объединяющий около 80 процентов компаний отрасли, прекращает свое существование. Соответственно, произойдет децентрализация управления отраслью. Поэтому в ходе реформы должна произойти замена вертикальной интеграции бизнеса на горизонтальную интеграцию , главным инструментом которой будет выступать коммерческая инфраструктура рынка и система договоров. В связи с этим возникают определенные риски данной реформы.
В части структурных преобразований российская реформа воспроизводит универсальные принципы и общемировые тенденции: разделение естественно-монопольных видов деятельности от потенциально конкурентных видов; приватизация собственности в секторах производства и сбыта электроэнергии; создание конкурентного оптового рынка. Но на уровне создания рыночных механизмов российская модель рынка является уникальной и не содержит прямой аналогии и явной рецепции с какой-либо зарубежной моделью рынка.
В настоящее время российская реформа электроэнергетики находится на этапе завершения переходного периода, когда структурные преобразования практически завершены, но механизмы конкурентного рынка в полном объеме еще не запущены. Идет адаптация новых институтов к условиям рынка: строительство коммерческой инфраструктуры; создание новых правил для работы отрасли в условиях рынка.
В других отраслях российской энергетики качество правового регулирования и готовность к реформам существенно отличается.
Реформы в сфере газоснабжения
В сфере газоснабжения решение по рыночной реформе еще не принято, и в обществе ведутся дискуссии на эту тему. Законодательство отражает нерыночное централизованное регулирование и высокий монополизм в этой сфере, обусловленный наличием крупного национальная поставщика газа – . В этой сфере продолжает сохраняться вертикальная интеграция (транспортная инфраструктура не отделена от добычи и продажи газа), что не позволяет создать полноценную конкуренцию на рынке газа. Независимые от монополии «Газпрома» поставщики газа имеют проблемы доступа к трубопроводной системе. В этих условиях, государство административными методами регулирует конечную цену на газ, поставляемый конечным потребителям.
Основу правового регулирования газовой отрасли составляют Гражданский кодекс РФ и специальное законодательство: Федеральный закон от 01.01.01 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в РФ», Федеральный закон от 01.01.01 г. «О естественных монополиях ». Из подзаконных актов следует выделить Правила поставки газа в РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. № 000.
Существующие тенденции развития государственного регулирования в этой сфере состоят в создании биржевой торговли газом на оптовом рынке и повышении внутренних цен на газ в целях создания паритетных ценовых условий между российскими и европейскими потребителями.
Реформы в нефтяной отрасли
Российская нефтяная отрасль регулируется правом в наименьшей степени. В российской правовой системе нет ни одного специального закона по этому предмету. Проект закона «О трубопроводном транспорте» в течение нескольких лет находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ.
Поэтому основное нормативно-правовое регулирование осуществляется на уровне общих норм гражданского права и нормами публично-правовых отраслей и институтов (законодательство о естественных монополиях, о конкуренции, о недрах, таможенное законодательство, ценовое и экологическое регулирование и др.).
Основная транспортная инфраструктура нефтяного рынка принадлежит компании контролируемой государством (ОАО "Транснефть"), которая в настоящий момент является почти 100-процентным монополистом на рынке услуг по транспортировке нефти
по магистральным нефтепроводам
. Добыча и продажа нефти осуществляется множеством частных и государственных компаний. Цены на нефть и нефтепродукты на рынке являются свободными. Государственному регулированию подлежат только цены на транспортировку нефти по магистральным нефтепроводам в соответствии со специальной методикой, утвержденной ФЭК России 10 июля 2002 г.
Существующие тенденции развития государственного регулирования в этой сфере состоят во внедрении биржевой торговли на оптовом рынке и создании свободного доступа к магистральным нефтепроводам для экспорта нефти. Так, Федеральная антимонопольная служба России разработала проект постановления Правительства РФ об экспорте нефти магистральными нефтепроводами. Проект предусматривает отказ от существующей системы "закрепленных" за нефтяными компаниями экспортных направлений и предоставление им права равного доступа к трубопроводной системе. В докладе Исследовательской службы Конгресса США в 2006 г. отмечается, что система трубопроводов, управляемая монополией «Транснефть», обладает недостаточной экспортной способностью по перекачке нефти. Поэтому пока неясно, по каким критериям будет предоставлен равный доступ к нефтепроводу в условиях недостатка трубопроводных мощностей.
6. Поиск национальной модели регулирования энергетики
Полагаем, что в современных условиях для России становится актуальным поиск национальной модели регулирования энергетических отраслей с учетом происходящей глобализации отношений в этих сферах. В этом смысле важен как собственный опыт регулирования, так и применимый международный опыт.
Одна из глубоких методологических проблем создания новой национальной доктрины регулирования энергетических (инфраструктурных) отраслей является обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании.
Важно определить должное соотношение между административным и гражданско-правовым регулированием в этой сфере. Перекос в сторону административного регулирования создает неоправданные препятствия и барьеры для входа на рынок и конкуренции. Игнорирование публичного компонента регулирования и переход исключительно на частно-правовые методы регулирования не позволяет обеспечить защиту общих интересов и может привести к злоупотреблению частными интересами субъектов энергорынка.
В мировой практике существует несколько доктрин частно-публичного регулирования субъектов, оказывающих инфраструктурные и коммунальные услуги широкому кругу потребителей.
Например, в англо-американской правовой системе такая концепция регулирования существует уже почти сто лет и известна под названием «public utility» (публичное обслуживание, пользование). В русле этой доктрины регулируется: электро - и газоснабжение, тепло - и водоснабжение и другие коммунальные услуги; трубопроводный транспорт; общественный транспорт, общедоступная телефонная связь, телеграф и др. В этих сферах регулирования действует специальные законы. Например, в Англии Utilities Act 2000 года. В США имеется законодательство как на федеральном уровне (Public Utilities Holding Act), так и на уровне штатов. Например, весьма объемный Кодекс публичного обслуживания штата Калифорния (California Public Utilities Code) содержит несколько десятков тысяч статей, в том числе разделы, относящиеся к энергоснабжению и газоаснабжению.
В европейских странах в отношении энергоснабжения, газоснабжения и других инфраструктурных услуг используется другая доктрина частно-публичного регулирования, известная под наименованием «публичная служба» (public service). Концепция «публичной службы» включает в себя целый набор публичных обязательств субъекта, оказывающего такие услуги, по отношению к потребителям: доступность, непрерывность, надежность, безопасность, информационную открытость, недискриминационность предоставления услуги и т. п.
Наличие в зарубежной практике частно - публичных доктрин регулирования социально важных секторов экономики является подтверждением того, что сфера энергоснабжения не может регулироваться только лишь в плоскости частного права, поскольку в ней объективно заложены публичные (общие) интересы, требующие наличия специальных правовых механизмов регулирования (защиты).
Очевидно, что в России еще не сложилось понимание социально-публичной роли энергетики как инфраструктурной и жизнеобоспечивающей отрасли для всей экономики страны. Это не было принципиальным в прежней модели регулирования, так как она была основана на прямом управлении отраслями со стороны государства, как собственника основных энергетических активов. Поэтому публичные интересы учитывались через механизм управления государственной собственность ю и прямое регулирование цен. В ходе рыночных реформ, как правило сопровождающихся приватизацией производства и сбыта, а также в условиях свободных цен, данные проблемы перестают иметь чисто теоретический характер. Необходимо понимать, что существенное повышение цены
на электроэнергию может сделать ее недоступным товаром для части населения, а свобода договора в чистом виде может привести к дискриминации потребителей со стороны субъектов электроэнергетики, обладающих рыночной силой. Полагаем. что ответы на данные вопросы должны быть найдены в ходе проводимых реформ, в том числе с учетом существующего позитивного международного опыта.
7. Проблемы правового регулирования российской энергетики в условиях глобализации
Процесс международной глобализации энергетики позволяет более критически взглянуть на состояние правового регулирования в России и выявить проблемы, которые препятствуют развитию эффективной национальной энергетики.
Не вдаваясь в причины медленного движения к рыночным реформам в газовой отрасли и поверхностного регулирования нефтяной отрасли, отметим наиболее общие проблемы и задачи правового регулирования рынков в энергетической сфере.
Ограничение конкуренции и высокий монополизм
Можно указать на следующие негативные тенденции, связанные с низким качеством конкурентной среды в энергетике:
§ Создание административных барьеров входа на рынок для независимых поставщиков энергоресурсов;
§ Дискриминация и отсутствие свободного доступа к инфраструктуре (трубопроводный транспорт, энергетические сети);
§ Отсутствие разделения транспортной инфраструктуры от поставки энергоресурсов (в газовой отрасли);
§ Информационная непрозрачность издержек и затрат энергетических компаний, влекущая необоснованный рост цен;
См.: ст. 6 Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием ФЗ «Об электроэнергетике» от 01.01.01 г.
См.: Федеральный закон Российской Федерации от 4 ноября 2007 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России"
Поручение Правительству РФ об организации на территории России биржевой торговли нефтью и газом было дано Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ 2006 г.
См.: Евросоюз предлагает России повысить внутренние цены на газ/ Вести. Ru , 9 августа 2007 г.
См.: ФАС планирует обеспечить российским нефтяникам равный доступ к экспортной трубе // НиК. 12.03.2007.
См.: Russian Oil and Gas Challenges / U. S.Congressional Research Service (на сайте: www. opencrs. cdt. org).
Cм.: Сайт Комиссии коммунальных услуг штата Калифорния http://www. cpuc. ca. gov/
См.: ФАС требует у крупных нефтяных компаний обеспечивать конкуренцию на рынке продажи нефтепродуктов // Бизнес-Журнал. 19.11.2007 г.
См.: Яковлев: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М. 2000. С. 177-178.
См.: п.243 Доклада Специальной группы по политике в области регулирования ОЭСР «Реформа регулирования в России – создание правил рынка», 14-15 марта 2005 г.
