Пробелы и противоречия в жилищном кодексе рф. Жилищное законодательство. Жилищное и гражданское законодательство: соотношение

§ 1. Толкование закона и права (Вместо предисловия) Евгений Никандрович Тонков, [email protected]Словарь русского языка предлагает четыре значения слова «толкование»: 1) действие по глаголу «толковать» в значении определять смысл, значение чего-либо, понимать и объяснять что-либо

§ 11.5. Пробелы в праве. Применение аналогии закона и аналогии права Под пробелом в праве обычно понимается полное или частичное отсутствие правового регулирования той сферы общественных отношений, которая объективно требует регламентации и без обязательных для

СТ 7 ЖК РФ .

1. В случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством
или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного
законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их
существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия
закона).

2. При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников
жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства
(аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

Комментарий к Ст. 7 Жилищного кодекса РФ

1. Если жилищные отношения непосредственно не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, используются правила:

а) субсидиарного применения норм смежных отраслей законодательства (или права) (гражданского или иного законодательства, прямо регулирующего отношения);

б) аналогии закона;

в) аналогии права.

а) При наличии относительных пробелов в жилищно-правовой сфере используются, прежде всего, нормы гражданского права. Как отмечалось, жилищное законодательство преимущественно состоит из норм гражданского права (более подробно см. комментарий к ч. 1 ст. 5 Кодекса).

Гражданское и жилищное законодательство (правовые нормы их) в силу наличия общих черт предмета и метода правового регулирования, а также генетических и функциональных связей являются смежными отраслями законодательства. Поэтому этот способ восполнения пробелов жилищного законодательства на основе норм гражданского законодательства (гражданского права) называется субсидиарным (дополнительной "посторонней" помощью) применением смежной (родственной) отрасли.

Субсидиарный способ восполнения пробелов жилищного законодательства нормами гражданского законодательства (гражданского права) является первичным и определяющим в сравнении с аналогией закона и в силу прямого предписания этой статьи (...при отсутствии норм гражданского или иного законодательства...).

Таким способом восполнения пробелов следует считать регулирование отношений по распределению и использованию жилья нормами административного, государственного, финансового, гражданского процессуального права, как структурные положения, образующие систему жилищного законодательства;

б) при отсутствии возможностей восполнить пробелы жилищного законодательства за счет непосредственных норм гражданского или иного законодательства применяются правила аналогии закона; используются положения жилищного законодательства, регулирующие сходные отношения.

При таком способе восполнения на вновь возникшие или недостаточно урегулированные отношения распространяются нормы жилищного законодательства (с учетом отраслевой природы норм, содержащихся в нем). В частности, новые отношения в сфере владения, пользования и распоряжения жильем могут быть урегулированы положениями Жилищного кодекса о праве собственности на жилые помещения.

2. При аналогии права обязанности и права участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства, а также требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

К таким началам жилищного законодательства относятся: свобода в установлении и реализации жилищных прав в силу договора, иных предусмотренных законом в сфере жилья, оснований, недопустимость произвольного лишения жилища, равенство участников жилищных отношений, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, охрана и защита жилищных прав и др.

Аналогия права свидетельствует о так называемой "абсолютной пробельности" в жилищном законодательстве. Преодоление ее требует высокого профессионализма, научных знаний в области правоприменения.

Жилищный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие 1 марта 2005 г., впервые легально очертил круг отношений, являющихся жилищными. В соответствии с п. 1 ст. 4 ЖК РФ к жилищным отношениям отнесены урегулированные жилищным законодательством отношения по поводу:

1. возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
2. пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
3. пользования общим имуществом собственников помещений;
4. отнесения жилых помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;
5. учета жилищного фонда;
6. содержания и ремонта жилых помещений;
7. переустройства и перепланировки жилых помещений;
8. управления многоквартирными домами;
9. создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
10. предоставления коммунальных услуг;
11. внесения платы за жилые помещения и коммунальные услуги;
12. контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Перечень отношений, регулируемых жилищным законодательством (жилищных отношений), является закрытым.

Судя по тексту п. 1 ст. 4 ЖК РФ, для признания отношений по пользованию жилым помещением жилищными они должны быть урегулированы жилищным законодательством, к которому ст. 5 ЖК РФ относит Жилищный кодекс РФ, а также принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Можно ли говорить о жилищных отношениях, когда они урегулированы не жилищным законодательством (например, отношения по пользованию жилым помещением по договору коммерческого найма, которые урегулированы в главе 35 ГК РФ)?

В ст. 8 ЖК РФ очерчен круг жилищных отношений, к которым в приоритетном порядке применяется иное законодательство, но с учетом требований ЖК РФ. Это отношения, связанные с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг и их оплатой.

Таким образом, анализ действующего законодательства позволяет прийти к выводу, что жилищными являются отношения, закрепленные в п. 1 ст. 4 ЖК РФ и, как правило, урегулированные жилищным законодательством.

Представляется, что такое определение жилищных отношений не соответствует сложившейся системе правового регулирования отношений, объектом которых выступает жилое помещение, вносит неопределенность в понимание жилищного права и жилищного законодательства.

Для определения понятия любого явления следует исходить из его сущности.

О.А. Красавчиков, цитируя К. Маркса, что "правовые отношения, так же точно как и форма государства, не могут быть поняты ни из самих себя, ни из так называемого общего развития человеческого духа, что, наоборот, они коренятся в материальных жизненных условиях", писал, что "сначала следует обратиться к такой метаюридической категории, как жилищные отношения. В противном случае наши суждения об Основах (Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. - Примеч. авт.) будут носить в лучшем случае догматический характер" <1>.

<1> Красавчиков О.А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа. В сб.: Основы советского жилищного законодательства. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1981. С. 12.

Жилищные отношения - это материальные, экономические отношения, возникающие по поводу такого специфического вида имущества, как жилое помещение. В то же время не все отношения, складывающиеся по поводу жилых помещений, являются жилищными, например, как не все имущественные отношения являются гражданско-правовыми.

Различные суждения о том, что такое жилищные отношения с научной точки зрения, высказывались еще до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и ЖК РСФСР 1983 г. По мнению Ю.Г. Басина, "жилищные отношения - это отношения, в которых удовлетворяется постоянная потребность в жилье..." <2>. А.Ю. Кабалкин полагал, что "это общественные отношения по удовлетворению потребностей граждан в жилье" <3>. В.Ф. Маслов и А.Г. Потюков считали, что "жилищные отношения складываются в процессе удовлетворения гражданином своих жилищных потребностей" <4>.

<2> Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 17.
<3> Кабалкин А.Ю. Жилищное законодательство в СССР. М., 1970. С. 6.
<4> Маслов В.Ф. Защита жилищных прав граждан. Харьков, 1970. С. 3; Потюков А.Г. Жилищное право. Ленинград, 1973.

Следует отметить, что исследования указанной проблемы проводились в период, когда главным способом удовлетворения потребности граждан в жилье являлось получение жилья из государственного фонда или фонда общественных организаций по договору найма жилого помещения. Одной из основных причин появления категории "жилищные отношения" была необходимость обосновать самостоятельность правоотношений, возникающих на основании договора найма жилого помещения, от правоотношений, возникавших на основании договора имущественного найма.

В первом кодификационном жилищном акте - Постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" <5> закреплялось, что лицом, выступающим на стороне нанимателя жилого помещения, может быть гражданин, которому жилое помещение предоставляется в пользование (п. 23). В ГК РСФСР 1964 г. законодатель определил цель предоставления жилого помещения по договору найма "для проживания в нем" (ст. 295). Это дало основание ряду авторов, занимавшихся исследованиями жилищных отношений, выявить их сущностные черты. В качестве таковых выделялись следующие: 1) жилищные отношения не выходят за рамки отношений, в которых реализуется право граждан на жилище; 2) их непременным субъектом должно выступать физическое лицо - гражданин <6>.

<5> СЗ РФ. 1937. N 3. Ст. 99.
<6> Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 17, 29, 97, 100, 103; Васильев Ю.Г. О договоре жилищного найма // Советское государство и право. 1959. N 9. С. 106; Потюков А.Г. Жилищное право. Л., 1973. С. 5.

Характеризуя жилищные отношения, Ю.Г. Басин писал, что по своей экономической сути эти отношения связаны с удовлетворением жилищных потребностей, с использованием жилых помещений по их потребительскому назначению <7>.

<7> Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 17, 97.

Говоря языком экономистов, это особый вид потребления такого материального блага, как жилье. Следовательно, делает вывод И.С. Вишневская, жилищное отношение может возникнуть и существовать, когда у конкретного гражданина возникло и существует право на конкретное жилое помещение <8>.

<8> Вишневская И.С., Селиванова Е.С. Жилищное право. Ростов-на-Дону, 2007. С. 11.

Критикуя исследователей, относивших к жилищным отношения, складывающиеся в ходе подачи заявления для постановки на учет, вынесения решения компетентным органом о предоставлении жилого помещения, выдачи ордера и заселения, О.А. Красавчиков отмечал, что анализируемые социальные связи являются элементами не процесса удовлетворения жилищной потребности, а другого процесса - социального - процесса продвижения жилища к гражданину в целях удовлетворения его жилищной потребности. Указанная система преимущественно состоит из организационных отношений, которые регулируются различными отраслями права <9>.

<9> Красавчиков О.А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа. В сб.: Основы советского жилищного законодательства. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1981. С. 15.

Анализируя современное жилищное законодательство, В.Н. Литовкин также разграничивает собственно жилищные отношения - по владению и пользованию чужим жильем на условиях найма и безвозмездного пользования, а также примыкающие к ним договорные жилищные отношения, устанавливаемые в рамках основного рентного договора пожизненного содержания с иждивением, и пользование жилым помещением, предоставленным по завещательному отказу, и группу административных отношений, а также сопутствующие группы земельных отношений <10>.

<10> Литовкин В.Н. Современное жилищное законодательство. В кн.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А. Тихомиров, к.ф.н., доцент В.Н. Зенков. М., 2005. С. 296 - 297.

В последнее время появился новый взгляд на природу правомочий собственника по пользованию принадлежащим ему жилым помещением. В.Н. Литовкин предложил отношения по владению и пользованию собственником принадлежащим ему жилым помещением условно назвать жилищными. Это позволяет говорить, что в формате жилищного законодательства право собственности на жилое помещение предстает усеченным, исключающим распорядительные правомочия <11>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Н. Литовкина "Концепция развития жилищного законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 5-6.

<11> Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2004. N 33. С. 613.

Представляется, что отношения по владению и пользованию собственником принадлежащим ему жилым помещением являются составляющими правомочия собственника и их содержание определяется общими положениями ГК РФ о праве собственности.

По нашему мнению, жилищные отношения - это отношения по пользованию гражданином (чужим) жилым помещением, в процессе которого удовлетворяется его потребность в жилье.

Жилищные правоотношения, которые не следует отождествлять с жилищными отношениями, - это правовая форма общественного жилищного отношения, которую оно приобретает при воздействии на него норм объективного права.

Жилищные правоотношения могут быть обязательственными, например возникающими на основании договора найма жилого помещения или договора безвозмездного пользования жилым помещением. Их основанием может являться членство в ЖК и ЖСК, вселение в жилое помещение в качестве члена семьи нанимателя или члена семьи собственника жилого помещения, лица, постоянно проживающего с нанимателем по договору коммерческого найма, пользование жилым помещением на основании договора пожизненного содержания с иждивением, завещательного отказа. Жилищные правоотношения могут носить вещный характер, например пользование жилым помещением по завещательному отказу.

Представляется, что именно указанные отношения являются уникальными, обладающими как особой правовой, так и социальной спецификой, не позволяющей распространить на них в полном объеме весь массив имеющегося нормативного регулирования отношений по поводу такого материального объекта, как жилое помещение, что вызывает необходимость их более детального регулирования именно специальными нормами, которые в РФ в основном содержатся в Жилищном кодексе, в котором можно было бы посвятить отдельную главу правам пользования жилыми помещениями гражданами. Остальные отношения имеют свою прописку в других отраслях и институтах права, например нормах о праве собственности, общей собственности, о юридических лицах и др.

Представляется, что для гармонизации жилищного законодательства с иными отраслями законодательства, обеспечения стабильной и определенной структуры жилищного законодательства следует ввести в правовой лексикон термин "отношения, регулируемые жилищным законодательством", не отождествляя их с жилищными отношениями, назвав так ст. 4 ЖК РФ.

Безусловно, жилищное законодательство распространяет свое действие на два блока неоднородных общественных отношений: административных и гражданских. Этим объясняется присутствие в жилищном законодательстве норм разной отраслевой принадлежности. Отрасль законодательства может включать нормы различной отраслевой принадлежности, которые регулируют определенный вид, направление государственной деятельности.

Жилищное законодательство - это комплексная отрасль законодательства.

Отношения, названные в ст. 4 ЖК РФ в качестве жилищных, неоднородны, нельзя говорить и о единстве метода их правового регулирования. Такая комплексность отношений, регулируемых жилищным законодательством, позволила ряду авторов сделать вывод о том, что жилищное право - это комплексная отрасль права, которая базируется на комплексной отрасли законодательства <12>.

<12> Корнеев С.М. Гражданское право России при переходе к рынку. М., 1995. С. 150 - 151; Свердлык Г.А. Принципы приватизации жилых помещений в Российской Федерации // Жилищное право. 2007. N 9. С. 23.

Отрицая саму возможность существования комплексных отраслей права, Ю.Г. Басин обосновывает это тем, что: "1. Комплексные отрасли не обладают предметным единством, каждая из частей такого комплекса регулирует свою группу отношений, которая хотя и соприкасается с другими группами, но существенно отличается от них. 2. Составные элементы комплексных отраслей не объединены между собой внутренней связью, в пределах комплексной отрасли невозможно образование общей части. 3. Существование комплексных отраслей права означало бы ликвидацию четких границ между ними, отказ от построения системы права на объективной основе" <13>.

<13> Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 19.

И.С. Вишневская отмечает, что отрасль должна быть единой, отвечающей требованиям, положенным в основу дифференциации системы права РФ. Наличие комплексного законодательства, что вполне реально и целесообразно, вовсе не означает, что необходимо "рождение" комплексной отрасли права <14>.

<14> Вишневская И.С., Селиванова Е.С. Жилищное право. Ростов-на-Дону, 2007. С. 19.

"Жилищное право не равно жилищному законодательству", - делает вывод В.Н. Литовкин <15>.

<15> Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему. В кн.: Проблемы современного гражданского права. М., 2000. С. 239.

Жилищное право регулирует отношения по пользованию чужим жилым помещением, в процессе которого удовлетворяется потребность гражданина в жилье, и является подотраслью гражданского права.