1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Комментарий к Статье 39 Конституции РФ
1. Провозглашенные Конституцией цели политики Российской Федерации как социального государства (см. комментарий к ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется каждому независимо от его способности участвовать в общественно-полезном труде, и если человек в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам, трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Социальное обеспечение является определенной формой жизнеобеспечения граждан в указанных случаях, служит гарантией их социальной защиты и включает в себя комплекс различных мер, принимаемых государством для ее осуществления.
Касаясь вопроса о сущности социального обеспечения, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16.12.1997 N 20-П*(486) отметил, что как таковое оно может охватывать различные виды помощи и поддержки граждан, однако по смыслу конституционных норм основное его содержание заключается в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию.
Обеспечение, предоставляемое человеку обществом, государством в тех случаях, когда он в силу различных жизненных обстоятельств нуждается в поддержке, призвано гарантировать определенный социальный комфорт, восстанавливать и поддерживать статус полноценного члена общества. Как особый институт современного государства социальное обеспечение является показателем социальной уверенности, дает человеку, как заметил Х.Ф. Цахер, ощущение надежности существования*(487). В сфере социального обеспечения находят отражение нравственные начала, моральные устои общества, такие общечеловеческие ценности, как равенство, социальная справедливость, гуманизм. К основополагающим сущностным признакам социального обеспечения обычно относят: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.п.), особые фонды, источники финансирования социального обеспечения, особые способы предоставления средств к существованию, закрепление правил назначения социального обеспечения в законе*(488). Выделяют и такие признаки, как государственный характер устанавливаемых организационно-правовых способов и форм социального обеспечения, закрепление в нормах права либо договорах, санкционированных государством, перечня лиц, подлежащих обеспечению, нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно быть не может*(489).
Законодательство не содержит определения социального обеспечения; однозначного универсального понятия социального обеспечения как многоаспектного явления не выработано и в научных исследованиях. В учебной и научной литературе понятие социального обеспечения формулируется по-разному в зависимости от того, какие признаки рассматриваются в качестве основных*(490). Наиболее общее понятие социального обеспечения как феномена в жизни любого общества и государства сводится к следующему - это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случае наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.*(491)
Право каждого члена общества на социальное обеспечение, закрепленное в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), гарантируется в Российской Федерации каждому. При этом комментируемая статья, как и названные международно-правовые акты, не устанавливает исчерпывающего перечня оснований предоставления обеспечения. В ч. 1 ст. 39 названы лишь основные случаи (социальные риски), с которыми связывается обязанность государства по социальному обеспечению. Иные случаи могут устанавливаться законом. К ним в настоящее время закон относит: приобретение статуса безработного, пребывание в отпуске по беременности и родам, погребение умершего, вынужденное переселение, бедность и др.
С многообразием оснований связано и многообразие видов социального обеспечения - оно может осуществляться посредством назначения денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций, субсидий), оказания социальных услуг (социальное обслуживание), предоставления различных социальных льгот.
Право каждого на социальное обеспечение, закрепленное ст. 39, некоторые ученые-правоведы не относят к числу конституционных прав, отмечая, что конституционный принцип, в соответствии с которым Конституция имеет прямое действие, а права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ч. 1 ст. 15 и ст. 18), к данному праву неприменим, а поэтому в ч. 1 ст. 39 речь идет лишь о программной части Конституции, которая должна служить ориентиром для законодателя*(492). Безусловно, положение ст. 39 о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение, не означает, что тем самым гражданин наделяется конкретным набором субъективных прав (например, на получение пенсии в определенном размере или с определенного возраста, определенных социальных услуг). Конкретное содержание ("наполнение") права на социальное обеспечение и механизмы его реализации устанавливаются законодателем. В то же время отнесение решения указанных вопросов к прерогативе законодателя не предполагает освобождение государства от конституционной обязанности по гарантированию материальной обеспеченности граждан при наступлении социальных рисков, а напротив обуславливает выработку оптимальных механизмов урегулирования отношений в этой сфере, основанных на балансе между социальными потребностями населения и экономическими возможностями государства на конкретном этапе его развития*(493). Выявляя смысл конституционных положений, относящихся к социальным правам, Конституционный Суд в ряде своих решений подчеркивал, что соответствующее конституционное право человека и гражданина шире конкретных субъективных прав в данной сфере; сущность права на социальное обеспечение проявляется в обязанности государства предоставить каждому в случаях, указанных в Конституции, такое обеспечение. Конституционное предписание о гарантировании права обязывает государство выполнять указанную функцию, в частности, путем создания соответствующего правового регулирования (см. Постановление КС РФ от 15.05.2006 N 5-П*(494)); законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять конкретный механизм реализации этих законов (см. Определение КС РФ от 06.11.1998 N 149-О*(495)).
2. Основными законами, регламентирующими предоставление гражданам социального обеспечения в виде пенсий и пособий, в настоящее время являются: Федеральные законы "Об основах обязательного социального страхования", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации ", "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы и некоторых других категорий граждан", "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию", Законы РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Отдельные нормы по вопросам пенсионного обеспечения и предоставления социальных пособий содержатся также в Законах РФ "О занятости населения в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральных законах "О погребении и похоронном деле", "О беженцах" и некоторых других законодательных актах. Положения перечисленных законов конкретизированы в ряде подзаконных нормативных актов.
Установленная законодателем система пенсионного обеспечения включает предоставление гражданам пенсий по старости, инвалидности, потере кормильца, за выслугу лет, социальной пенсии. Социальные пособия охватывают различные виды пособий: по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, пособия при рождении ребенка, ежемесячное пособие на ребенка и пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременные пособия при возникновении поствакцинальных осложнений, при заражении вирусом иммунодефицита человека, единовременные пособия вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам из числа детей сирот, пособие на погребение и др.
Комментируемая статья упоминает только о денежной форме социального обеспечения. Однако денежные выплаты при необходимости могут дополняться (а иногда и заменяться) натуральными формами - социальным обслуживанием на дому, содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах и др.
Система социального обслуживания граждан получила законодательное закрепление в Федеральных законах "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О государственной социальной помощи". В порядке их реализации принят ряд подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и подзаконных актов субъектов РФ.
Социальное обслуживание определено законодателем как деятельность социальных служб по поддержке, оказанию бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации (восстановление физических и духовных сил) граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. В законе раскрывается и понятие "трудная жизненная ситуация" - это ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью и рядом других обстоятельств), которую он не может преодолеть самостоятельно, а также определяется круг лиц, имеющих право на социальное обслуживание (женщины старше 55 и мужчины старше 60 лет, инвалиды (в том числе дети-инвалиды), которые нуждаются в постоянной или временной помощи в связи с невозможностью самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности из-за ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению), устанавливаются формы обслуживания, перечень основных гарантированных государством услуг, которые могут оказываться им бесплатно или с частичной оплатой.
К социальному обеспечению (в широком смысле) многие специалисты относят и предоставление социальных льгот, именуемых ныне мерами социальной поддержки. Они установлены для различных категорий граждан, выделенных по определенным признакам, дающим основание для их дополнительной социальной защиты. К мерам социальной поддержки относятся льготные условия оплаты жилья, коммунальных услуг, пользования транспортом, приобретения лекарств, санаторно-курортное лечение, право на внеочередное медицинское обслуживание и т.п.
Законодательную основу обеспечения граждан мерами социальной поддержки составляют Федеральные законы "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов", а также Законы РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой славы" и др. Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан (в частности, ветеранов труда, жертв политических репрессий, тружеников тыла, малоимущих) устанавливаются законами субъектов РФ (о компетенции субъектов РФ в правовом регулировании социальной защиты и социального обеспечения см. комментарии к п. "б" и "ж" ч. 1 ст. 72).
Содержание законодательных актов, относящихся к сфере социального обеспечения, свидетельствует о многообразии видов предоставляемого гражданам обеспечения, установлении широкого круга получателей пенсий, пособий, услуг и расширении оснований их предоставления, значительной дифференциации норм и условий обеспечения по различным социально значимым критериям.
Законодатель, определяя организационно-правовые формы и виды социального обеспечения, правовые основания и порядок предоставления пенсий, пособий, услуг, размеры денежных выплат, объем услуг и мер поддержки, предоставляемых тем или иным категориям граждан, решая иные вопросы, касающиеся механизма реализации гражданами конституционного права на социальное обеспечение, обладает достаточно широкой свободой усмотрения, в том числе при внесении в действующее регулирование необходимых изменений. Вместе с тем Конституция очерчивает границы, в которых должен действовать законодатель (пределы его усмотрения) с тем, чтобы не нарушались конституционные права граждан. В конституционных положениях заложены критерии, ориентиры, которые предопределяют развитие правового регулирования данной сферы отношений. Законодатель обязан следовать не только конституционным принципам правового регулирования и предписаниям общего характера, в частности принципам правового и социального государства, равенства, справедливости, гарантированности государством прав и свобод, соблюдения баланса прав и свобод субъектов соответствующих отношений и др. Принимаемые законодателем решения должны соотноситься и с конституционно значимыми принципами правового регулирования социального обеспечения*(496). Некоторые такие принципы, вытекающие из положений Конституции, обозначены и в решениях КС РФ. Так, например, конституционными положениями обусловлен принцип всеобщности социального, в том числе пенсионного, обеспечения, необходимость использования различных правовых механизмов для его реализации (см., например: Постановление КС РФ от 23.12.2004 N 19-П; Определение КС РФ от 12.04.2005 N 164-О*(497)).
Принципиальные положения, характеризующие пределы дискреции законодателя при регулировании социального обеспечения, сформулированы Конституционным Судом в Определении от 15.02.2005 N 17-О "По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" *(498). В нем, в частности, указывается, что обязанностью государства, вытекающей из положений Конституции и международно-правовых актов, выступающих частью российской правовой системы, является принятие в качестве конституционно-правового критерия законодательного регулирования пенсионных отношений, создание условий, гарантирующих достоинство личности, и установление - исходя из имеющихся экономических ресурсов - такого порядка пенсионных отношений, который гарантировал бы лицам, утратившим способность к труду и самообеспечению, их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей. С учетом того, что в рамках действующего правового регулирования стоимостной оценкой минимальных естественных потребностей соответствующих социально-демографических групп населения является прожиточный минимум, при установлении государственных пенсий и социальных пособий показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение.
Это, однако, не означает, что Суд обязывает законодателя ориентироваться на прожиточный минимум в качестве единственно возможного критерия. Законодатель может ввести в правовое регулирование и иные способы, которые позволяли бы дать объективную оценку уровня пенсионного обеспечения. Размер пенсий должен позволять избежать нищеты и устанавливаться с учетом необходимости гарантирования достойной жизни. Специалисты справедливо отмечают, что прожиточный минимум как социальный стандарт в большей степени пригоден для сферы социальной помощи, а в системе социального страхования, которое связано с личным трудом и (или) финансовым участием гражданина, должен действовать более высокий уровень социальных стандартов - например, минимальный потребительский бюджет, который следовало бы закрепить в законодательстве хотя бы в качестве ориентира, к которому необходимо стремиться*(499).
В решениях КС РФ конкретизированы вытекающие из Конституции требования, которые должны соблюдаться законодателем при дифференциации правового регулирования, установлении различий в правах граждан в сфере социального обеспечения. Подтверждая право законодателя использовать дифференцированный подход при определении норм, условий и порядка предоставления конкретных видов обеспечения в зависимости от ряда социально-значимых обстоятельств, характеризующих, в частности, трудовую деятельность (специфика условий труда, профессии и т.д.), местность, где выполняется работа (служба) или живет человек, субъективные особенности человека (пол, возраст, состояние здоровья, наличие детей и пр.), его материальное положение, Конституционный Суд РФ вместе с тем указал, что дифференциация должна осуществляться законодателем с соблюдением требований принципов справедливости и равенства, в силу которых различия в условиях приобретения прав, объеме прав и возможностей в сфере социального обеспечения допустимы, если они объективно оправданы, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В частности, применительно к пенсионному обеспечению соблюдение принципа равенства означает помимо прочего запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм пенсионного обеспечения, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т.е. сами критерии и правовые последствия дифференциации должны быть сущностно взаимообусловлены (см. Постановление КС РФ от 03.06.2004 N 11-П*(500)).
Так, рассматривая вопрос о том, нарушаются ли конституционные права индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в медицинской сфере, нормой пенсионного законодательства, в соответствии с которой право на досрочное назначение пенсии имеют медицинские работники, чья лечебная деятельность протекала на протяжении длительного периода в учреждениях здравоохранения, Конституционный Суд РФ признал, что в данном случае дифференциация не вступает в противоречие с конституционными требованиями. Организация труда в учреждениях здравоохранения жестко регламентируема и предполагает соблюдение специальных условий, режима работы и выполнение определенной нагрузки; профессиональная же деятельность индивидуальных предпринимателей организуется ими по своему усмотрению и не охватывается требованиями действующего законодательства, предъявляемыми к продолжительности и интенсивности работы в тех или иных должностях. В связи с этим установленные законодателем различия в условиях досрочного пенсионного обеспечения по старости, основанные на таких объективных критериях, как условия, режим и интенсивность работы, не могут расцениваться как нарушающие конституционный принцип равенства при реализации права на пенсионное обеспечение, гарантированного ч. 1 ст. 39 Конституции (см. Определение КС РФ от 18.04.2006 N 84-О*(501)).
В то же время Суд пришел к выводу, что при определении условий назначения трудовой пенсии по старости лицам, работавшим в учреждениях для детей, учреждениях здравоохранения, театрах или театрально-зрелищных организациях в одних и тех же по своим функциональным обязанностям должностях и по одним и тем же профессиям, такое обстоятельство как, в чьем ведении находятся эти учреждения и кому принадлежит закрепленное за ними имущество - государству, муниципальному образованию, акционерному обществу и пр., само по себе не предопределяет различий в условиях и характере профессиональной деятельности их работников и не свидетельствует о существовании таких различий, а потому форма собственности как таковая (т.е. является ли учреждение государственным, муниципальным или частным) не может служить достаточным основанием (критерием) для установления различий в условиях досрочного назначения трудовой пенсии по старости работникам этих учреждений (см. Постановление КС РФ от 03.06.2004 N 11-П).
Неоправданная дифференциация в условиях предоставления гражданам отдельных видов обеспечения, без учета их природы и целевого назначения, может привести к несоразмерному ограничению конституционного права на социальное обеспечение. В частности, не соответствующими требованиям Конституции Конституционный Суд признал установленные законодателем различия в условиях приобретения права на трудовую пенсию по старости матерями инвалидов с детства, воспитывавшими их до восьмилетнего возраста, и отцами таких инвалидов, воспитывавшими их до указанного возраста без матери (см. Определение КС РФ от 27.06.2005 N 231-О*(502)). В решении Суда отмечается, что право женщин-матерей на досрочную пенсию по старости в данном случае представляет собой гарантию особой социальной защиты (льготу) одного из родителей - матери, выполнявшей социально значимую функцию воспитания ребенка - инвалида с детства, сопряженную с повышенными психологическими и эмоциональными нагрузками, физическими и материальными затратами. Осуществление воспитательной функции отцом в отсутствие матери может служить лишь основанием для дифференциации требований по страховому стажу и возрасту при назначении досрочной пенсии, но не для лишения отцов в указанном случае права на нее. Аналогичным образом, как не имеющее объективного и разумного оправдания и несоразмерно ограничивающее конституционное право на пенсионное обеспечение с точки зрения справедливой и равной социальной защиты обоих родителей, Суд расценил и предоставление права на пенсию по случаю потери кормильца только женам военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы, занятым уходом за не достигшими восьмилетнего возраста детьми умершего, и исключение возможности назначения этой пенсии на равных условиях в такой же ситуации мужьям погибших военнослужащих-женщин (см. Определение КС РФ от 01.12.2005 N 428-О*(503)).
Решениями КС РФ были признаны не соответствующими Конституции законоположения: предусматривающие приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда (см. Постановление КС РФ от 16.10.1995 N 11-П*(504)), прекращение начисления и выплаты трудовых пенсий тем гражданам РФ - пенсионерам, которые выехали с территории России на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории РФ (см. Постановление КС РФ от 15.06.1998 N 8-П*(505)); исключающие возможность назначения пенсии по старости гражданам РФ, приобретшим право на ее получение, но не имеющим регистрации по месту жительства в РФ (см. Определение КС РФ от 01.03.2001 N 49-О*(506)) и некоторые другие нормы законодательства о социальном обеспечении.
В правовом регулировании отношений в данной сфере особое значение имеет соблюдение конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, именуемого иногда принципом правовой безопасности. Доверие по отношению к установленному правопорядку - важная ценность правового государства, которая связана с достоинством личности, с признанием человека и его прав и свобод высшей ценностью. Отмечая связанность воли законодателя требованиями данного принципа и раскрывая его содержание применительно к регулированию социального обеспечения, Конституционный Суд РФ указал, что он предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты (см. Постановление КС РФ от 29.01.2004 N 2-П*(507)). В частности, для пенсионного законодательства ввиду его особой значимости и специфики предмета регулирования обеспечение определенной стабильности, гарантирование преемственности в его развитии является особенно важным, поскольку пенсионные права формируются на протяжении многих лет и право на назначение пенсии гражданин приобретает, как правило, спустя длительное время после начала трудовой деятельности, избирая которую он принимает во внимание в числе прочего и существующие правила пенсионного обеспечения*(508).
При реформировании законодательства в сфере социального обеспечения достигнутый уровень социального обеспечения не должен снижаться.
Конституционным требованием является и защита приобретенных прав при внесении изменений в правовое регулирование. Она базируется прежде всего на конституционном принципе правового государства, в содержание которого входит и принцип запрета придания нормам, ухудшающим положение граждан, обратной силы. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость ретроактивного действия таких норм, т.е. распространения на факты (правоотношения) и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения этих норм в силу. Так, в решении по жалобе гражданина С., который с 1968 по 1976 г. работал на производстве с особо вредными условиями труда и в соответствии с действовавшими в тот период правовыми актами приобрел специальный трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии на льготных условиях (по достижении 50-летнего возраста), однако в связи с принятием в 1990 г. нового пенсионного законодательства требования к продолжительности специального стажа, дающего право на пенсию на льготных условиях были изменены и в назначении пенсии по достижении указанного возраста ему было отказано, Суд отметил, что распространение новых правил на граждан, которые уже выполнили ранее установленные требования (отработали необходимый для назначения данной пенсии период времени на указанных работах) и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершили юридически значимые действия, по существу, означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования, что не только подрывает доверие граждан к действиям государства и закону, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в данном случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного права (см. Определение КС РФ от 05.11.2002 N 320-О*(509)).
Основываясь на указанной правовой позиции, Суд при выявлении конституционно-правового смысла положений Закона о трудовых пенсиях, предусматривающих условия и порядок сохранения права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости за лицами, которые трудились на работах с тяжелыми условиями труда, отметил, что право гражданина на получение такой пенсии не может ставиться в зависимость от того, являются ли в настоящее время тяжелыми (или перестали считаться таковыми) те работы, которые в период их выполнения гражданином относились, согласно действовавшим нормативным актам, к работам с тяжелыми условиями труда и засчитывались в стаж, дающий право на пенсию, назначаемую при пониженном пенсионном возрасте, поскольку иное создавало бы неравенство при реализации права на досрочное назначение трудовой пенсии и приводило бы к неправомерному ограничению права на социальное обеспечение (см. Определение КС РФ от 06.03.2003 N 107-О*(510)).
Конституционный принцип поддержания доверия к закону и действиям государства относится и к толкованию положений закона государственными органами, если это толкование являлось единообразным и постоянным. Изменение в толковании закона должно отвечать требованиям отсутствия обратной силы, защиты приобретенных прав. Такая правовая позиция выражена в решениях КС РФ, касающихся размера ежемесячной денежной выплаты участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами от общего заболевания (см. Определение от 04.04.2006 N 89-О*(511)), права инвалидов из числа ветеранов подразделений особого риска на получение выплат в возмещение вреда (см. Определение от 12.07.2006 N 350-О*(512)), права отдельных категорий граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, на получение мер социальной поддержки (см. Определение от 14.06.2006 N 273-О*(513)) и др.
Конституция не устанавливает организационно-правовые формы (способы) осуществления социального обеспечения - они, как уже указывалось, определяются законодателем. Ведущими формами в настоящее время являются обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет бюджетных средств. Принятый в 1999 г. Закон об основах обязательного социального страхования определяет его как систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Названный Закон закрепляет также основные принципы осуществления обязательного социального страхования, к которым отнесены: устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования, всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий, государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика, обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов (ст. 4). Видами страхового обеспечения согласно данному Закону являются: оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца; пособие по безработице, пособия в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; единовременные пособия при рождении ребенка, женщинам вставшим на учет в медицинское учреждение в ранние сроки беременности, на санаторно-курортное лечение; социальное пособие на погребение; оплата путевок на санаторно-курортное лечение работников и членов их семей (ст. 8)*(514).
Финансовой основой системы обязательного социального страхования являются соответствующие фонды - Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Все эти фонды - самостоятельные финансово-кредитные учреждения, их денежные средства не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Источниками поступлений денежных средств в бюджеты фондов являются страховые взносы, дотации и другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случае, предусмотренном законодательством РФ, штрафные санкции и пени, доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования, иные поступления, не противоречащие законодательству РФ. Размеры страховых взносов по всем видам обязательного социального страхования и порядок их уплаты определяются федеральными законами.
С принятием Закона об основах обязательного социального страхования были созданы предпосылки для полноценного функционирования в России обязательного социального страхования как наиболее адекватной потребностям рынка труда формы социального обеспечения.
Вместе с тем осуществленная в 2001 г. трансформация страховых взносов по обязательному социальному страхованию в единый социальный налог многими специалистами оценивалась негативно. В частности, помимо прочих недостатков указывалось на разрыв вследствие этого связи между источниками формирования средств фондов и размерами предоставляемого страхового обеспечения, возможность ограничения государством размеров страховых выплат, руководствуясь задачами бюджетной экономии*(515). Проблема обеспечения соотносимости между страховыми взносами и предоставляемыми выплатами по обязательному социальному страхованию затрагивалась и в решениях КС РФ. Согласно выработанной им правовой позиции, в Российской Федерации как правовом и социальном государстве устанавливаемый федеральным законодателем правовой режим выплат по обязательному социальному страхованию должен быть основан на универсальных принципах справедливости и юридического равенства и вытекающего из него требования сбалансированности прав и обязанностей (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 6, ); этим обусловлены, в частности, недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся в пользу застрахованных страхователями в бюджет соответствующего фонда и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением. Так, например, применительно к регулированию размеров пособия по беременности и родам Конституционный Суд отметил, что при установлении в Федеральном законе от 21.07.2007 N 183-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" (в ред. от 22.07.2008) максимального размера этого пособия за полный календарный месяц законодателем не было обеспечено справедливое соотношение между страховыми платежами в Фонд социального страхования РФ и страховым обеспечением (см. Постановление КС РФ от 22.03.2007 N 4-П*(516)).
В представленном Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы проекте Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования" предусматривается упразднение с 1 января 2010 г. единого социального налога и введение страховых взносов на обязательное социальное страхование, уплачиваемых в государственные внебюджетные фонды. В связи с этим предлагается также корректировка механизма исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком и, в частности, отказ от установления максимальных размеров этих пособий и исчисление их из фактического заработка застрахованного лица, на который начисляются страховые взносы на обязательное социальное страхование (с учетом установленной предельной величины базы для обложения страховыми взносами).
Пенсионные выплаты являются важнейшим видом социального обеспечения. Действующая в России пенсионная система охватывает все население страны, реализуя тем самым конституционный принцип всеобщности пенсионного обеспечения, и предусматривает предоставление гражданам пенсий по обязательному пенсионному страхованию (трудовые пенсии) и пенсий по государственному пенсионному обеспечению*(517).
В соответствии с принятыми в рамках реформирования пенсионной системы Федеральным законом от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008) и Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия состоит из базовой, страховой и накопительной частей либо базовой и страховой частей. Базовая часть пенсии формируется за счет ЕСН, поступающего в федеральный бюджет, и устанавливается в твердой сумме для всех пенсионеров. Она является минимальной государственной гарантией пенсионного обеспечения всем гражданам, имеющим право на трудовую пенсию. Страховая и накопительная части трудовой пенсии финансируются за счет страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Эти взносы законодатель определил как индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Размер будущей пенсии (ее страховой и накопительной частей) теперь напрямую зависит от суммы поступивших в Пенсионный фонд РФ за весь период трудовой деятельности застрахованного лица и отраженных на его индивидуальном лицевом счете страховых взносов. При этом та часть страховых взносов, которая поступает на финансирование накопительной части пенсии, направляется на инвестирование и вместе с полученным инвестиционным доходом учитывается в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
Для приобретения права на трудовую пенсию определяющим является страховой стаж, под которым понимается суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. В частности, для назначения трудовой пенсии по старости на общих основаниях помимо достижения общеустановленного пенсионного возраста необходим страховой стаж не менее пяти лет. Для досрочного назначения трудовой пенсии по старости в связи с работой в особых условиях труда установлены более высокие требования к страховому стажу - он должен составлять от 15 до 25 лет.
В числе основных целей реформирования существовавшей до 2002 г. пенсионной системы называлось повышение уровня пенсионного обеспечения, причем не только будущих пенсионеров (работников более молодых возрастных групп, для которых предусматривалось дополнение распределительной системы накопительной), но и нынешнего поколения пенсионеров, обеспечение тесной связи страховых платежей с размером пенсий. Предполагалось, в частности, что формирование значительных пенсионных накоплений и доходы от их инвестирования позволят снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров и тем самым существенно повысить ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями. Для успешного осуществления пенсионной реформы намечались также меры по легализации теневой заработной платы и стимулированию полной уплаты страховых взносов, изменению системы льготных пенсий (введение профессиональных пенсионных систем), ежегодное информирование каждого работающего об объеме перечисленных работодателем взносов и величине его пенсионного капитала, решение ряда иных задач.
Практическая реализация пенсионной реформы, ее промежуточные итоги показывают, что основные цели реформы не достигнуты. Несмотря на то что выплаты пенсионерам ежегодно увеличиваются, общий уровень пенсионного обеспечения остается весьма низким. Так, по данным Пенсионного фонда РФ средний размер трудовой пенсии по старости на 1 марта 2009 г. составлял 5104 руб., по инвалидности - 3657 руб. Значительная часть пенсионеров получают пенсию в размере ниже прожиточного минимума, а коэффициент замещения пенсией заработной платы у работников, имевших высокие заработки, не превышает 5-15%; отношение среднего размера пенсии к средней заработной плате в стране также намного ниже минимального норматива (40%), рекомендованного МОТ*(518). Между тем для большей части лиц, перешагнувших пенсионный возраст, пенсия является, по сути, основным источником средств к существованию, и проблема преодоления крайней бедности пенсионеров по-прежнему остается одной из наиболее острых и требующих незамедлительного решения.
Серьезные проблемы возникли и в связи с введением обязательного накопительного компонента пенсионной системы (накопительной части трудовой пенсии). Доходы, получаемые от инвестирования средств, поступавших на накопительную часть пенсии, у работников, принимавших в данной системе участие (уплата страховых взносов на формирование накопительной части пенсии с января 2005 года должна была производиться за застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе, хотя первоначально эта система охватывала женщин 1957 г. рождения, а мужчин 1953 г. рождения и моложе), не покрывали реальной инфляции, что в итоге существенно обесценивало накапливаемые ресурсы и ставило под вопрос смысл самого функционирования данной системы. Дальнейшее обесценивание пенсионных накоплений может повлечь и начавшийся кризис в экономике. Так, по итогам 2008 г. многие управляющие компании, инвестирующие пенсионные накопления граждан, показали отрицательную доходность.
Федеральный закон от 30.04.2008 N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" расширяет возможность увеличения накопительной части трудовой пенсии, закрепляя право застрахованных лиц вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, самостоятельно определяя размер своего дополнительного взноса, а также возможность для работодателя уплачивать в пользу таких застрахованных лиц дополнительные взносы на эту часть пенсии. Существенным новым моментом является и государственная поддержка формирования пенсионных накоплений (взносы за счет средств федерального бюджета на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц), механизм осуществления которой определен ст. 12-14 данного Закона. Позволят ли эти законодательные новеллы решить те задачи, которые преследовались при введении накопительного компонента пенсионной системы, покажет время.
Правоприменительная практика обозначила и ряд иных проблем, свидетельствующих о допущенных просчетах, недостаточной проработанности некоторых законодательных решений, несовершенстве, пробельности правовых механизмов реализации отдельных концептуальных положений, положенных в основу пенсионной реформы, и ущемлении вследствие этого прав граждан в сфере пенсионного обеспечения.*(519)
Так, законодатель, закрепив в Законе о трудовых пенсиях правило о том, что периоды работы и иной деятельности, которые выполнялись на территории РФ застрахованными лицами, включаются в страховой стаж, необходимый для приобретения права на пенсию, если за эти периоды уплачивались в их пользу страховые взносы в Пенсионный фонд РФ (п. 1 ст. 10), и установив прямую зависимость размера трудовой пенсии (ее страховой и накопительной частей) от суммы уплаченных страховых взносов, не предусмотрел достаточных гарантий обеспечения прав застрахованных лиц, работающих по трудовому договору, на случай ненадлежащего исполнения их работодателем как страхователем обязанности по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. В результате в таких случаях граждане лишались возможности получить трудовую пенсию своевременно и в полном объеме, чем нарушались их конституционные права. К такому выводу пришел Конституционный Суд при рассмотрении дела о проверке конституционности п. 1 ст. 10 и п. 2 ст. 13 Закона о трудовых пенсиях и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал (см. Постановление от 10.07.2007 N 9-П*(520)).
В Постановлении КС РФ по данному делу указывается, что федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере обязательного пенсионного страхования, должен обеспечивать баланс конституционно значимых интересов всех субъектов этих отношений, а устанавливаемые им правила поддержания устойчивости и автономности финансовой системы обязательного пенсионного страхования не должны обесценивать конституционное право граждан на трудовую пенсию. Неуплата страхователем в установленный срок или уплата не в полном объеме страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в пользу работающих у него по трудовому договору застрахованных лиц в силу природы и предназначения обязательного пенсионного страхования, необходимости обеспечения прав этих лиц не должна препятствовать реализации ими права своевременно и в полном объеме получить трудовую пенсию. Соответствующие взносы должны быть уплачены, а их уплата - исходя из публично-правового характера отношений между государством и Пенсионным фондом РФ и особенностей отношений между государством, страхователями и застрахованными лицами - должна быть обеспечена в том числе в порядке принудительного взыскания. В противном случае искажалось бы существо обязанности государства по гарантированию права застрахованных лиц на трудовую пенсию.
Законодатель, предусмотрев субсидиарную ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами, не конкретизировал условия и порядок ее наступления, которые с учетом особенностей отношений в сфере обязательного пенсионного страхования обеспечивали бы реальную защиту права застрахованных лиц (работников) на трудовую пенсию в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения страхователем (работодателем) обязанности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, как не установил и иных гарантий (механизмов), обеспечивающих реализацию ими пенсионных прав в указанных случаях. Возможность же для страховщика - Пенсионного фонда РФ, являющегося государственным учреждением, в таких случаях не исполнять свое обязательство перед застрахованными лицами, работавшими по трудовому договору, по предоставлению им страхового обеспечения в надлежащем размере умаляет значимость их трудовой деятельности, подрывает доверие граждан к закону и авторитет государственной власти, ставит под сомнение наличие приобретенных пенсионных прав, признание и защита которых являются обязанностью государства.
Конституционный Суд РФ признал пункт 1 статьи 10 Закона о трудовых пенсиях РФ и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, не соответствующими ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 39, ч. 1 ст. 45 и ч. 3 ст. 55 Конституции в той мере, в какой содержащиеся в них нормативные положения во взаимосвязи с иными законодательными предписаниями, регламентирующими условия назначения и размеры трудовых пенсий, - при отсутствии в действующем регулировании достаточных гарантий беспрепятственной реализации пенсионных прав застрахованных лиц, работавших по трудовому договору и выполнивших предусмотренные законом условия приобретения права на трудовую пенсию, на случай неуплаты или неполной уплаты страхователем (работодателем) страховых взносов за определенные периоды трудовой деятельности этих лиц - позволяют не включать такие периоды в их страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, и снижать при назначении (перерасчете) трудовой пенсии размер ее страховой части.
Определяя порядок исполнения данного решения, Конституционный Суд постановил, что впредь до установления законодателем соответствующего правового регулирования право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд РФ должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета. Это решение позволило восстановить нарушенные пенсионные права значительного числа граждан-пенсионеров.
При определении круга лиц, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование, законодатель включил в него и тех граждан, работающих по трудовому договору либо являющихся индивидуальными предпринимателями, адвокатами, которые уже получают пенсию за выслугу лет в рамках системы государственного пенсионного обеспечения, а именно на условиях и по нормам Закона РФ от 12.02.1993 N 5568-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (в ред. от 22.07.2008). Однако право на получение страхового обеспечения (страховой части трудовой пенсии) в дополнение к имеющейся у них государственной пенсии с учетом уплаченных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в их пользу работодателями или самозанятыми гражданами за себя закон им не гарантировал, поставив тем самым в худшее положение по сравнению с застрахованными лицами, получающими трудовую пенсию. Такое регулирование было признано Судом на основе ранее выработанных правовых позиций не соответствующим Конституции в той части, в какой оно, распространяя обязательное пенсионное страхование на военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, не предусматривает надлежащего правового механизма, гарантирующего им установление наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии исходя из суммы страховых взносов, учтенных на их лицевых счетах в Пенсионном фонде (см. Определение КС РФ от 11.05.2006 N 187-О*(521)). Во исполнение указанного решения были внесены соответствующие изменения в действующее пенсионное законодательство, обеспечивающие военным пенсионерам возможность получать помимо военной пенсии также и страховую часть трудовой пенсии по старости*(522).
Вместе с тем законодателем до настоящего времени не решена такая весьма актуальная проблема, связанная не решена такая весьма актуальная проблема, связанная с разделением пенсионной системы на страховую и государственную, как преобразование пенсионных прав лиц, проходивших военную и правоохранительную службу и уволившихся со службы до приобретения выслуги, дающей право на получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению, в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии (т.е. в случае, когда профессиональная деятельность состоит из периодов военной и (или) правоохранительной службы и работы по трудовому договору либо индивидуальной предпринимательской деятельности).
Не приняты до сих пор Федеральные законы "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем", рассмотренные Государственной Думой в первом чтении еще в 2002 г., хотя реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию (введение профессиональных пенсионных систем), как уже отмечалось выше, было одной из целей пенсионной реформы.
Недостаточная проработанность концептуальных подходов, положенных в основу пенсионной реформы, прежде всего ее ориентации на решение финансовых проблем в ущерб социальным задачам, вытекающим из Конституции и отражающим сущность и предназначение социального обеспечения,*(523) нынешнее состояние пенсионной системы актуализировали вопрос о необходимости внесения существенных корректив в действующее пенсионное законодательство.
На решение наиболее острых проблем и, прежде всего, повышения уровня пенсионного обеспечения направлены разработанные Правительством РФ меры по модернизации и развитию пенсионной системы, совершенствованию пенсионного законодательства (соответствующие законопроекты в апреле 2009 г. были внесены на рассмотрение Государственной Думы). В частности, с 1 января 2010 г. предлагается: осуществить переход от налогового к страховому принципу формирования доходов пенсионной системы путем упразднения единого социального налога и введения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по единому для всех работодателей тарифу; в целях более справедливой оценки трудового вклада людей, работавших в советское время, и в силу возраста и состояния здоровья, не имеющих возможности заработать более высокую пенсию по правилам пенсионной реформы 2002 г., увеличить денежную оценку их пенсионных прав, повысив страховую часть трудовой пенсии, заработанной до 1 января 2002 г., на 10% и еще дополнительно на 1% за каждый год стажа работы до 1 января 1991 г.; производить индексацию базовой и страховой частей трудовой пенсии по единым правилам; установить неработающим пенсионерам специальную социальную доплату к пенсиям, размер которых в совокупности с иными мерами социальной поддержки не обеспечивает пенсионеру прожиточного минимума в регионе и др.
Обращения в Конституционный Суд выявили серьезные проблемы, связанные со снижением уровня социальной защищенности граждан при введении нового правового регулирования предоставления мер социальной поддержки, проведении так называемой "монетизации" льгот. Для решения ряда возникших проблем, защиты прав граждан при переходе к новому правовому регулированию важное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда, выраженные в его решениях по жалобам и запросам о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в ред. от 22.07.2008), иных федеральных законов и законов субъектов РФ, регулирующих предоставление отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, а также выводы Суда относительно содержания и конституционно-правового смысла норм этих законов (см. Постановление от 15.05.2006 N 5-П; Определения от 01.12.2005 N 462-О, от 27.12.2005 N 502-О, от 02.02.2006 N 38-О, от 04.04.2006 N 89-О, от 14.06.2006 N 273-О, от 11.07.2006 N 403-О *(524)).
3. Положение ч. 3 комментируемой статьи отражает намерение государства способствовать формированию и функционированию многоуровневой системы социального обеспечения, в которой наряду с государственными формами существуют и развиваются негосударственные формы социального обеспечения, в том числе добровольное социальное страхование, предоставление материальной поддержки отдельным социальным группам или гражданам по инициативе и за счет средств организаций, общественных объединений, отдельных граждан.
Добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной социальной ответственности и предусмотрительности, в большинстве развитых стран является необходимым дополнением обязательного социального обеспечения. Каждое государство с учетом уровня социально-экономического развития, национальных приоритетов устанавливает в социальном законодательстве соотношение обязательных и добровольных социальных систем, их взаимодействие; государственные и дополнительные (негосударственные) системы социального страхования рассматриваются как единая схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения*(525).
Правовой основой для создания и функционирования в нашей стране негосударственных форм социального обеспечения граждан стал Указ Президента РФ от 16.09.1992 N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 12.04.1999), который разрешил предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. В настоящее время деятельность негосударственных пенсионных фондов регламентируется Федеральным законом от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 30.04.2008). Негосударственный пенсионный фонд - особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения; деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда осуществляется на добровольных началах и включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда.
К формам негосударственного социального обеспечения относится и система производственного (корпоративного) обеспечения за счет средств работодателя. При заключении коллективных договоров и соглашений в них могут быть включены условия о предоставлении работникам дополнительных социальных выплат в виде единовременного пособия при выходе на пенсию, ежемесячных доплат к пенсиям, пособиям по временной нетрудоспособности, по уходу за ребенком и т.д.
Благотворительной деятельностью, согласно Федеральному закону от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (в ред. от 30.12.2006), является добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Закон определяет цели такой деятельности, выделяя в качестве приоритетных социальную поддержку и защиту граждан, в том числе улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию инвалидов, содействие защите материнства и детства и некоторые другие.
Указание в комментируемой статье на поощрение добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности позволяет рассматривать в качестве обязанности государства создание благоприятного правового режима для становления и развития негосударственных форм социального обеспечения, принятие организационно-правовых и финансовых мер, направленных на стимулирование участия граждан, юридических лиц в их создании и деятельности.
Так, конкретизируя положение ч. 3 ст. 39 Конституции, Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" предусматривает, что государство стимулирует более активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении путем предоставления им льгот по уплате налогов и сборов (ст. 36). Формами оказания поддержки участников благотворительной деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления может быть, как это следует из положений Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", предоставление налоговых и иных льгот в пределах компетенции и в соответствии с законодательством, материально-техническое обеспечение и субсидирование благотворительных организаций, финансирование их программ, передача в собственность благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе государственного или муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации.
Добровольное социальное страхование, дополнительные формы социального обеспечения пока не получили в нашей стране массового распространения и прежде всего по причинам экономического характера. Однако благоприятный правовой режим для развития негосударственных форм социального обеспечения, повышение уровня доходов занятого населения будут способствовать более широкому их использованию в дополнение к гарантируемому государством обеспечению, предоставляемому по обязательному социальному страхованию и за счет бюджетных ассигнований.
Чтобы обсуждать новый закон о повышении пенсионного возраста, сначала нужно чётко и ясно сказать, что новый закон - это прямое нарушение Конституции РФ.
"В России началось бурное обсуждение законопроекта об увеличении пенсионного возраста для мужчин вместо 60 лет до 65 лет, а женщинам вместо 55 лет до 63 лет.
Чтобы обсуждать новый закон, сначала нужно чётко и ясно сказать, что новый закон это прямое нарушение Конституции РФ.
Читаем ч.2 ст.39 Конституции РФ:
"Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом"
Cогласно п.1 ст.7 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" установлено (предусмотрено):
"Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет"
Но ведь согласно ч.2 ст.55 Конституции РФ чётко и ясно предусмотрено (запрещено):
"В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина ".
Безусловно, новым законом отменяются и умаляются права граждан России выходить на пенсию мужчинам в 60 лет, а женщинам в 55 лет. Подчеркиваю особо: отменяются эти права граждан в сторону ухудшения!
А это уже не только прямое нарушение указанной ч.2 ст.55 Конституции РФ о запрете отменять права граждан, но и прямое нарушение ч.1 ст. 19 Конституции РФ: "Все равны перед законом…".
Оказывается будущие пенсионеры, но граждане сегодняшней России, будут по новому закону явно не равны сегодняшним гражданам-пенсионерам, что и есть прямое нарушение конституционных прав будущих пенсионеров о конституционном равенстве всех перед законом – новый антиконституционный закон серьёзно (существенно) ущемляет права будущих пенсионеров.
Безусловно, нарушаются права человека, гарантированные ст. 2 Конституции РФ: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Нарушается также и ч.1 ст.1 Конституции РФ о правовом государстве.
Поэтому не должен быть принят новый закон без изменения Конституции РФ, то есть, сначала надо изменить Конституцию – поотменять все указанные выше права граждан , а потом, с чистого листа писать новый закон о пенсионном возрасте .
Согласно ст.135 Конституции РФ парламент России (Федеральное Собрание) сам не может изменить указанные выше статьи Конституции из глав 1 и 2 Конституции, а в случае необходимости должно быть созвано Конституционное Собрание . А это уже очень серьёзно.
В общем получается, что правительство замахнулось попутно серьёзно изменить Конституцию, но правда об этом скромно умалчивает, или вообще задумало обойти Конституцию, или даже само не замечает (что вполне вероятно, ведь юристов у нас не хотят даже слышать), что нарушает Конституцию.
Пункт 1 Статьи 39 Конституции Российской Федерации.
1) Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных .
Пункт 2 Статьи 39 Конституции Российской Федерации.
Пункт 3 Статьи 39 Конституции Российской Федерации.
3) Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Расшифровка терминов статьи 39 Конституции РФ.
Федеральный закон
Федеральный закон представляет собой нормативно-правовой акт, который принимается в соответствии с Конституцией РФ по наиболее важным и актуальным общественным вопросам. Федеральные законы принимаются Государственной думой Федерального собрания РФ.
Социальное государство
Социальное государство представляет собой такое государство, основной целью существование которого является обеспечение социального благополучия граждан.
Российская Федерация
Российская Федерация представляет собой государство, образованное в 1991 году на обломках СССР. Население Российской Федерации составляет приблизительно 146 миллионов человек. Российская Федерация согласно конституции является демократическим правовым государством с республиканской формой правления. Российская Федерация один из мировых лидеров в сферах науки, экономики, культуры, а также в военной сфере.
Конституция
Конституция представляет собой основной закон государства, обладающий высшей юридической силой и определяющий основы государственного строя, организацию государственной власти, отношения гражданина и государства. Конституция - один из важнейших институтов демократии.
Закон представляет собой нормативно-правовой акт, принимаемый представительным органом государственной власти по наиболее значимым и актуальным вопросам общественной жизни.
Государство
Государство представляет собой особую форму организации политической власти. Для государства как особой формы организации политической власти характерно наличие следующих признаков: наличие публично-властных институтов (т.е. институтов власти, находящихся вне общества, выделенных из него); наличие органов управления и поддержания правопорядка внутри государства; наличие организованной налоговой системы, необходимой для поддержания функционирования государства и государственных институтов, а также решения иных социальных вопросов; наличие обособленной территории и государственных граница, которые отделяют одно государство от другого; наличия независимой правовой системы, при этом, по мнению большинства правоведво: государство не может существовать без права; монополия на насилий, только государство имеет право на применение насилия; наличие суверенитета, т.е. независимости во внутренних и внешних делах.
Видеоописание. Конституция РФ. Статья 39
Конституция РФ, Статья 39
Статья 39
Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Комм. Азарова Е.Г.
Содержание данной статьи конкретизирует конституционное положение о том, что Россия - социальное государство (см. комментарий к ст.7), Социальное обеспечение - это участие общества в содержании тех своих членов, которые из-за нетрудоспособности либо некоторых других, не зависящих от них причин, не имеют достаточных средств к существованию.
Конституция признает право каждого гражданина на социальное обеспечение и одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Закрепление в Конституции гарантий социального обеспечения является устойчивой традицией Российского государства и соответствует положениям международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека (ст.22 и 25); Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст.9, ч.1-3 ст.10); Конвенции о правах ребенка (ч.1 ст.26).
перечисляет основания социального обеспечения. Это и определенные возрастные периоды в жизни человека, и состояние здоровья либо трудоспособности (болезнь, инвалидность), и выполнение либо невозможность дальнейшего выполнения семейных обязанностей (воспитание детей, потеря кормильца). Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку социальное обеспечение может предоставляться и в иных случаях, установленных законом. К ним, в частности, относятся пребывание в отпусках по беременности и родам и по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, приобретение статуса безработного и др.
В ст.39 упоминается лишь денежная форма социального обеспечения - государственные пенсии и социальные пособия. Однако в необходимых случаях денежные выплаты могут заменяться либо дополняться натуральными формами социального обеспечения - содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах, интернатах для детей, лишенных попечения родителей, социальным обслуживанием на дому и др.
Принятый в 1995г. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» определяет социальное обслуживание как совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.). Он закрепляет право на социальное обслуживание тех граждан пожилого возраста (женщин старше 55 и мужчин старше 60 лет) и инвалидов (в том числе детей-инвалидов), которые нуждаются в постоянной или временной посторонней помощи в связи с невозможностью самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности из-за ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению. Социальное обслуживание осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях, а также по договорам этих органов с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности. Социальные услуги могут оказываться в различных формах: на дому, в стационарных учреждениях - домах-интернатах, пансионатах, в отделениях дневного (ночного) пребывания, в виде социально-консультативной помощи и др. Закон предусматривает категории граждан, которым в зависимости от их материального положения социальные услуги могут оказываться бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995г. утвержден перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания.
Часть 2 ст.39 закрепляет важное правило о том, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Наличие соответствующих федеральных законов является необходимой гарантией реализации конституционного права на социальное обеспечение. Такая государственная периодическая денежная выплата, как трудовая пенсия, устанавливается в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью и подразделяется на несколько видов: пенсию по старости (по возрасту), по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет. Общий пенсионный возраст составляет для мужчин 60, а для женщин - 55 лет. Однако в связи с особыми условиями труда и по ряду других оснований пенсии назначаются и с более раннего возраста. Нетрудоспособным гражданам, не имеющим права на трудовую пенсию, может быть назначена социальная пенсия.
В настоящее время в России действует несколько федеральных пенсионных законов. Это, прежде всего Закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» (с последующими изменениями и дополнениями) от 20 ноября 1990г., Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей» от 12 февраля 1993г., Закон «О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву» от 21 мая 1993г. и др. Государственные пенсии для отдельных категорий граждан установлены также Законами «О занятости населения в Российской Федерации», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
В связи с инфляционными процессами периодически принимаются нормативные акты о корректировке размеров пенсий и заработка, из которого они исчисляются, пересматриваются минимальные и максимальные размеры пенсий. Однако уровень пенсионного обеспечения сегодня не может быть признан удовлетворительным. Это не согласуется со ст.7 Конституции, требующей создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Нарушение конституционного права на социальное обеспечение было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В связи с жалобами пенсионеров проверена конституционность ст.124 Закона «О государственных пенсиях в РСФСР» (См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995г. по делу о проверке конституционности статьи 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990г. «О государственных пенсиях в РСФСР» в связи с жалобами граждан Г.Г. Ардерихина, Н.Г. Попкова, Г.А. Бобырева, Н.В. Коцюбки). Суд признал названную правовую норму в той ее части, в какой она устанавливает приостановление выплаты трудовой пенсии за время лишения пенсионера свободы по приговору суда, не соответствующей ст. (ч.1 и 2), (ч.1), и (ч.3) Конституции Российской Федерации. Как отмечается в Постановлении по этому делу, приостановление выплаты трудовой пенсии в период нахождения пенсионера в местах лишения свободы является ограничением его конституционного права на социальное обеспечение и приобретает характер дополнительного наказания. Это ограничивает также и права иждивенцев пенсионера, поскольку они лишаются возможности получать полагающееся им содержание за счет пенсии.
Социальными пособиями именуются иные, помимо пенсий, денежные выплаты, предоставляемые взамен утраченного заработка либо с целью социальной поддержки при повышенных расходах. содержит перечень видов пособий, назначаемых за счет средств государственного социального страхования. Это пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременное пособие по случаю рождения ребенка. Социальное пособие на погребение выдается в соответствии с принятым в 1995г. Законом РФ «О погребении и похоронном деле» (ст.10) в размере стоимости гарантированного этим Законом перечня услуг, но в пределах десятикратного минимума оплаты труда. Пособие по безработице введено Законом «О занятости населения в Российской Федерации».
В 1995г. принят Федеральный закон о государственных пособиях гражданам, имеющим детей. При рождении каждого ребенка выплачивается единовременное пособие, размер которого с 1 января 1996г. равен пятнадцатикратному минимальному размеру оплаты труда. С этой же даты повышено до двукратного минимального размера оплаты труда ежемесячное пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, выплачиваемое по месту работы, службы либо учебы в учреждениях профессионального образования за время нахождения в соответствующем отпуске. На каждого ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося общеобразовательного учреждения - до 18 лет) установлено ежемесячное пособие в размере 70% минимального размера оплаты труда. В повышенном размере выплачивается это пособие на детей одиноких матерей, военнослужащих по призыву, а также на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов либо не могут платить их по указанным в Законе причинам. Правительство Российской Федерации Постановлением от 4 сентября 1995г. утвердило Положение о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей.
Уровень материальной обеспеченности граждан зависит не только от получаемых ими денежных выплат и социальных услуг, но и от наличия льгот по оплате жилья, при пользовании транспортом, приобретении лекарств и т.п. Поэтому для пенсионеров большое значение имеет Федеральный закон «О ветеранах», предусматривающий подобные льготы.
Государственная политика в области социальной защиты инвалидов нашла отражение в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Он устанавливает систему гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений их жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В ряду этих мер - медицинская реабилитация инвалидов, создание возможностей получения общего и профессионального образования, обеспечение занятости и условий труда, адекватных их возможностям, льготы при пользовании жилой площадью, транспортным обслуживанием, санаторно-курортным лечением и др.
Таким образом, принятие Конституции способствовало развитию законодательства о социальном обеспечении. Оно пополнилось нормами, учитывающими разнообразные потребности граждан, нуждающихся в социальной защите. В то же время в современных условиях можно говорить об отсутствии достаточных организационных и финансовых гарантий реализации закрепленных законами прав всеми гражданами в полном объеме.
Согласно поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Следовательно, предусматривается возможность по инициативе субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений либо граждан за счет собственных средств предоставлять материальную поддержку отдельным социальным группам или гражданам в дополнение к социальному обеспечению, гарантируемому .
Дополнительные по сравнению с установленными законодательством социальные льготы могут закрепляться также в коллективных договорах с учетом экономических возможностей организации согласно ст.13 Закона «О коллективных договорах и соглашениях» (1992г.). В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О негосударственных пенсионных фондах» от 16 сентября 1992г. для улучшения пенсионного обеспечения граждан предприятия, учреждения, организации, банки, коллективы граждан могут учреждать пенсионные фонды, не входящие в систему государственного пенсионного обеспечения, и выплачивать из них пенсии в дополнение к государственным. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994г. утверждено Положение об Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации. Положение о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов и компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995г.
7 июля 1995г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Благотворительной именуется добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Закон определяет разнообразные цели такой деятельности, называя среди них социальные поддержку и защиту граждан, в том числе улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию инвалидов, содействие защите материнства и детства. Граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора ее целей. Предусмотрены формы, в которых органы государственной власти и местного самоуправления могут оказывать поддержку участникам благотворительной деятельности. Это предоставление налоговых и иных льгот в пределах компетенции и в соответствии с законодательством; материально-техническое обеспечение и субсидирование благотворительных организаций; финансирование на конкурсной основе разрабатываемых последними благотворительных программ; передача в собственность благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе государственного или муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации.
Дополнительное, негосударственное социальное обеспечение и благотворительность не получили пока массового распространения и существенно не сказываются на уровне материальной обеспеченности граждан. Однако следует отметить, что поощрение государством дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности нацелено на улучшение жизни нетрудоспособных граждан за счет привлечения нетрадиционных для России финансовых источников. Развитие в перспективе этих новых форм не может служить основанием для свертывания государственного социального обеспечения или понижения его уровня.
Текст Ст. 39 Конституции РФ в действующей редакции на 2020 год:
1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Комментарий к Ст. 39 Конституции Российской Федерации
1. В , результатом проведения которой должно стать создание условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Налицо явно неправовой характер такого определения, а отсюда следует невозможность выявления, корректировки степени или уровня социальности государства. И если Конституция РФ содержит вполне реальные, четко очерченные положения, позволяющие на этом фундаменте построить здание, именуемое «правовым государством», то для формирования «социального государства» таких «кирпичиков» явно недостаточно, а в рассматриваемой сфере социального обеспечения они не заложены вовсе.
Право на социальное обеспечение по возрасту относится к основным правам и свободам человека и гражданина и гарантируется не только на самом высшем, конституционном уровне, но и в международном праве (ст. 22 Всеобщей декларации прав человека). Россия, как социальное государство, берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи нуждающимся в ней гражданам.
Социальное обеспечение как комплекс общественных отношений — понятие собирательное, оно включает все возможные правомочия гражданина в этой сфере. Право социального обеспечения регулирует отношения, возникающие в результате предоставления гражданам отдельных видов обеспечения (пенсионного обеспечения, обеспечения пособиями, различных форм социального обслуживания престарелых и нетрудоспособных, предоставление им социальных услуг). Поэтому право на социальное обеспечение не может быть единым как статутное право человека и гражданина. Говорить о таком праве можно лишь условно, в теоретическом плане, но не в практическом аспекте. Приведенный перечень рисков соответствует Конвенции МОТ «Минимальные нормы социального обеспечения» (1952), и положения ч. 1 ст. 39 должны быть отнесены к числу норм, регулирующих права и свободы человека и гражданина. В данном случае речь не идет о социальной защите (включая социальное обеспечение) в целом как комплексе вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Такой подход заложен и в положении Конституции об установлении федеральным законом минимального размера оплаты труда (хотя трудовое законодательство отнесено к совместному ведению).
Социальное обеспечение — одно из основных направлений развития любого демократического, правового государства. Институт социального обеспечения гарантирует гражданину и человеку пенсии и пособия, в том числе, по достижении определенного возраста. Социальное обеспечение лиц, не имеющих гражданства, иностранных граждан, проживающих на территории России, по общему правилу основано на ратифицированных международных и межправительственных договорах*(175).
В мире сложилось в основном две модели социальной защиты:
1) социал-демократической ориентации — с высокой ролью государства в обобществлении доходов и существенным значением общенациональных социальных механизмов управления;
2) неолиберальная — с меньшей степенью государственного вмешательства в социально-экономические процессы.
Центральный субъект социальной защиты — государство. Человек, нуждающийся в социальной защите одновременно и субъект, и объект социальной защиты.
Объектами социальной защиты являются социальные институты в лице конкретных социальных организаций, учреждений, систем (образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости, труда, культуры, спортивно-оздоровительного комплекса).
Основными формами социальной защиты являются:
законодательно определенные социальные гарантии и их удовлетворение на основе базовых стандартов и программ;
регулирование доходов и расходов населения;
социальное страхование;
социальное вспомоществование;
социальные услуги;
целевые социальные программы.
Действующая система социальной защиты в России базируется на принципах:
1) поощрительности — властными структурами с целью общественно-политического резонанса на те или иные социально значимые события, получившие общественную оценку, либо для поддержания государственных важных деяний принимаются решения, ориентированные на социальную поддержку отдельных социальных групп, слоев населения, а в некоторых случаях — индивидов;
2) заявительности — социальная помощь предоставляется нуждающемуся гражданину по мере письменного обращения заявителя или лица, представляющего его интересы;
3) патернализма, обозначающего государственную опеку («отеческую заботу») по отношению к менее социально и экономически защищенным слоям и группам населения.
2. Согласно ст. 5 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (с посл. изм. и доп.)*(176), граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды, нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию или передвижению, имеют право на социальное обслуживание.
Система социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов основана на использовании и развитии всех форм собственности и состоит из государственного*(177) и негосударственного секторов социального обслуживания. Согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*(178), функции по определению Перечня гарантированных государством социальных услуг переданы органам исполнительной власти субъектов РФ с учетом потребностей населения, проживающего на территориях данных субъектов РФ.
Социальные пособия представляют собой денежные выплаты, предоставляемые в целях компенсации временно утраченного заработка либо дополнения трудовых и иных законных доходов лиц (семей) в целях социальной поддержки при повышенных расходах, связанных, как правило, с рождением и воспитанием детей. Установлены различные виды пособий, например:
по временной нетрудоспособности (в случае болезни, ухода за больным членом семьи, карантина и т.п.);
по беременности и родам;
ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;
единовременное пособие по случаю рождения ребенка;
пособия гражданам, имеющим детей;
пособие по безработице;
пособие на погребение.
В настоящее время регулирование социальных пособий не упорядочено, состоит из множества законов и иных нормативных правовых актов. Законодательная практика свидетельствует о возможности кодификации норм, составляющих такой институт социальной защиты, как пособия. Так, в 1995 г. были кодифицированы нормы, регулирующие вопросы предоставления пособий беременным женщинам и женщинам, имеющим малолетних детей, путем принятия Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»*(179).
В настоящее время в России проводится реформирование системы пенсионного обеспечения в соответствии с Концепцией пенсионной реформы 1997 г., которая предусматривает меры развития существующих форм пенсионного обеспечения путем установления трехуровневой системы пенсионного обеспечения*(180).
Первый уровень — социальная пенсия, которая унифицирована по размерам и условиям и должна предоставляться за счет общих налоговых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для проживания в старости и не располагает иными источниками существования.
Второй уровень — обязательная накопительная пенсия, выплачиваемая всем работавшим по найму. Она финансируется самим работником за счет отчислений от зарплаты и инвестиционного дохода; обязательна для всех работников моложе 30 лет.
Третий уровень — дополнительные пенсионные системы, включающие обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работников.
