Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Народовластие в РФ осуществляется не только через государственные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Дайте понятие местного самоуправления. Какими нормативными документами оно регулируется?

Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Определение местного самоуправления дается в ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» (далее по тексту - Закон). Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.

В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончилась к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Президента РФ Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство».

12.8.1. Статус местного самоуправления в Конституции РФ

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, согласно ст. 12 признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти и составляют самостоятельный уровень публичной (общественной) власти и управления. Конституция признает принцип местного самоуправления в той интерпретации, которая содержится в Европейской хартии местного самоуправления (1986 г.). Согласно ст. 3 Хартии «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Однако Конституция РФ допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Статус местного самоуправления Конституция РФ раскрывает в гл. 8. Организация местного самоуправления опирается на ряд принципов, наибольшее значение среди которых имеют следую- щие: 1) местное самоуправление в пределах своих полномочий осуществляется самостоятельно; 2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; 3) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; 4) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; 5) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; 6) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В Конституции РФ подчеркивается, что местное самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления: 1) право на судебную защиту; 2) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; 3) запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не исключает предоставления органам местного самоуправления полномочий для выполнения конкретных задач. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Реформирование системы

местного самоуправления в РФ

Становление местного самоуправления в России преимущественно связано с земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформами, которые создали децентрализованную систему местного самоуправле- ния. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. На местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия.

Октябрьская революция 1917 г., установив Советскую республику, упразднила местное самоуправление, установила жесткую централизованную систему управления.

Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона. Однако на практике данный закон не был реализован.

Начало коммунальной реформе (т.е. реформе местного самоуправления) в России положило принятие в 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ с изменениями и дополнениями. Федеральный закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Реформа будет осуществляться поэтапно, устанавливается переходный период с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящий Закон в ст. 2 рассматривает местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской

Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций.

Существенно расширена компетенция органов местного самоуправления. К вопросам местного значения поселения ст. 14 Закона относит: 1)

формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; 2)

установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения; 3)

владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; 4)

организацию в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 5)

обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 7)

создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения; 8)

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 9)

обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; 10)

создание условии для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 11)

организацию библиотечного обслуживания населения; 12)

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 13)

охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; 14)

обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; 15)

создание условий для массового отдыха жителей поселения и организацию обустройства мест массового отдыха населения; 16)

оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения; 17)

формирование архивных фондов поселения; 18)

организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 19)

организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; 20)

утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (пункт в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ вступает в силу с 30 декабря 2004 г.); 21)

организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; 22)

организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 23)

организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 24)

организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; 26)

осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; 27)

создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

(Пункты 23-27 дополнительно включены Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, вступает в силу с 1 января 2005 г.)

7 МухаевР.Т.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Территориальная организация местного самоуправления включает следующие формы муниципальных образований: 1)

сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов: поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные им органы; 2)

городское поселение (город или поселок), в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные органы (абзац в редакции Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ, вступает в силу с 30 декабря 2004 г.); 3)

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 4)

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 5)

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

6) межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Закон определяет систему органов местного самоуправления и перечень должностных лиц местного самоуправления. В ст. 34. (п. 1) указано, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица (часть в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступает в силу с 6 августа 2005 г.) местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (п. 2. ст. 34).

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 ст. 37 настоящего Федерального закона.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступает в силу с 6 августа 2005 г.) - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее трех процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума, которые могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (абзац в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступил в силу с 6 августа 2005 г.).

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Понятие местного самоуправления ? Территориальные основы местного самоуправления Структура органов местного самоуправления Конституционные основы компетенции местного самоуправления ? Конституционные гарантии местного самоуправления

Перечень компетенций

ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрывать в следующих аспектах.

Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 2 действовавшего ранее Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определялось, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление - форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. 1-2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) записано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти , обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали), определяет систему управления (деление властей по вертикали). В ст. 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, о местном самоуправлении говорится в ст. 3, 12 Конституции РФ, которые в соответствии с ч. 1 ст. 16 Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

лНК Судебная практика

По смыслу ст. 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П).

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает в свою очередь организационную обособленность местного самоуправления, муниципальной власти от государственной власти .

Системный анализ норм Конституции РФ позволяет утверждать, что наряду с принципом горизонтального разделения власти (ст. 10 Конституции РФ) существует и принцип вертикального разделения власти (ст. 5, 11,12 Конституции РФ). Публичная власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную. Термин «публичная власть» был введен Конституционным Судом РФ.

Судебная практика

Понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П).

Таким образом, в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Судебная практика

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова по «Иркутскому делу» подчеркивается, что «местное самоуправление в его конституционном закреплении - это своеобразный «третий» уровень российского федерализма. Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации - это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге - в рамках единого конституционного пространства страны» .

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по вышеназванному «Иркутскому делу» констатируется, что ст. 12 Конституции РФ, как бы признавая «негосударственные» начала местного самоуправления, позволяет выявить специфическую, муниципально-правовую природу соответствующего уровня властеотношений, которые определенной своей стороной (са-моуправленческой) вторгаются одновременно и в систему институтов гражданского общества. Но это не может служить основанием для отрицания конституционной ценности осуществления посредством местного самоуправления функций государства на соответствующем территориальном уровне, что, однако, не предполагает лишение местного самоуправления - под предлогом его признания институтом государственности - собственных сущностных характеристик. В этом плане как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность, с одной стороны, но по своим конституционно-правовым характеристикам его публично-властная природа не может существовать и функционировать изолированно от государственной власти - с другой. На этой конституционной основе становится возможным понимание местного самоуправления как публичной власти особого рода, получающей реализацию на основе сочетания государственных и «негосударственных» (общественных) начал, что вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной еще в Определении от 2 ноября 2000 г. № 236-0 (Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П).

• Более подробно о том является ли органы местного самоуправления органами власти см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2010. С. 21-25.

В России устойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы (1864 и 1870 гг.) дали России некоторый опыт самоуправления населения, однако после революции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственного управления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены в систему органов государственной власти . Переход к организации власти на местах на принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал ряд указов Президента РФ : от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).

Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление...». Однако в настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации находится в стадии становления: реально оно существует примерно в 10 % административно-территориальных единиц, более 90 % муниципальных образований находятся на государственных дотациях, примерно на 70 % территории России нет всенародно избранных органов местного самоуправления . Основополагающим актом, регулирующим отношения в сфере местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в настоящее время действуют лишь его отдельные положения, а в полном объеме он должен вступить в силу лишь 1 января 2006 г.).

Детально общественные отношения в сфере осуществления местного самоуправления регулируются нормами муниципального права России, а конституционное право содержит нормы, закрепляющие лишь конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Понятие местного самоуправления и основы его функционирования

Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

Правовую (нормативную, источниковую) в России образуют:

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы ; важное значение имеет, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1985 г., ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.);
• федеральные конституционные законы и федеральные законы (помимо базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение имеют Федеральные законы от 10.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2006 г.), от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», от 26.11.1996 № 13 8-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 14.07.1992. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» и др);
• федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: указы и распоряжения Президента РФ , постановления и распоряжения Правительства РФ , ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (важное значение имеет, в частности, Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных направлений политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»);
• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты практически во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ1 установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов);
• муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований , решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями (муниципальных образований более чем в десять раз меньше), однако в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований должно многократно увеличиться (хотя во многих российских регионах избран путь укрупнения муниципальных образований). Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Муниципальное образование включает территории прежде всего городских и сельских поселений, а также межселенные территории (территории, находящиеся вне границ поселений). Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований:

• городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями);
• сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.);
• муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией;
• городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;
• внутригородскую территорию города федерального значения - часть территории города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов: в частности, размеры территории поселения определяются с учетом численности его населения, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения, изменение границ муниципальных образований допускается только с учетом мнения (а иногда - и с согласия) населения соответствующих территорий и др.

Экономическую (имущественную, материально-финансовую, финансово-экономическую) основу местного самоуправления составляют:

1. средства местных бюджетов ;
2. имущественные права муниципальных образований.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность в Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований - поселений, муниципальных районов и городских округов - несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. Субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования, однако осуществляют правомочия собственника органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от местных налогов и сборов; доходов от региональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи (в том числе на безвозмездной основе) из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий ; штрафов ; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства. Именно проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований является основной в становлении местного самоуправления в России, и именно в связи с нерешенностью этой проблемы вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсрочено до 2006 г.

Формы местного самоуправления

Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти , поэтому народовластие на этом уровне может осуществляться в двух основных формах: непосредственно и опосредованно (схема 18).

Схема 18. Формы осуществления местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления (и участия населения в осуществлении местного самоуправления) являются:

• местный референдум ;
• муниципальные выборы ;
• голосование населения муниципального образования по некоторым вопросам местного значения (по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления; по вопросу изменения границ муниципального образования; по вопросу преобразования муниципального образования);
• сход граждан . Данная форма применяется в небольших по численности населения (не более 100 человек) муниципальных образованиях, при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления;
• правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией группой граждан определенной численности права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);
• территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения: в пределах территории подъезда, дома, группы домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением, и т. п.);
• публичные слушания (могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);
• собрания граждан (могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);
• конференция граждан (собрание делегатов) - осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;
• опрос граждан (проводится на всей территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами, а также органами государственной власти (при этом результаты опроса носят рекомендательный характер));
• индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (по существу обращения должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ в течение одного месяца);
• иные формы, не противоречащие Конституции РФ , федеральному и региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

• представительный орган местного самоуправления;
• главу муниципального образования;
• местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Кроме того, могут образовываться контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума и голосования по отдельным вопросам местного значения представительным органом местного самоуправления (на основе предложений избирателей, политических партий , общественных объединений , региональной избирательной комиссии) может формироваться избирательная комиссия муниципального образования, положение которой в системе органов местного самоуправления определяется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное управление , комитет самоуправления и т. п.) численностью от 7 до 35 человек может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в состав муниципального района. Как отмечалось, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом , не более 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться сходом граждан.

Глава муниципального образования (мэр, староста, глава муниципалитета и т. п.) является высшим должностным лицом соответствующего муниципального образования, но место его в системе органов местного самоуправления может быть различным. Должность главы муниципального образования замещается только посредством выборов, однако избираться он может как на муниципальных выборах (непосредственно избирателями муниципального образования), так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. В последнем случае (а также если представительный орган муниципального района формируется не путем прямых муниципальных выборов) глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа этого муниципального образования. В случае избрания на муниципальных выборах он может возглавлять либо представительный орган муниципального образования либо местную администрацию. При этом ни при каких условиях глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Если местную администрацию возглавляет не глава муниципального образования, то последний назначается на должность по контракту (с возможностью его досрочного расторжения, в том числе по инициативе органов местного самоуправления, а также главы субъекта РФ). В этой процедуре принимают участие как органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, так и органы государственной власти субъекта РФ (участие последних обусловлено тем, что местная администрация может наделяться отдельными государственными полномочиями). Условия контракта и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправления (а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, условия контракта устанавливаются также законом субъекта РФ); члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления, а также законодательным органом субъекта РФ (при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе); назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. По представлению главы местной администрации представительный орган местного самоуправления утверждает структуру администрации.

Таким образом, говорить о полноценном разделении власти на муниципальном уровне нельзя, что обусловлено спецификой и правовой природой местного самоуправления. В то же время в отношениях между различными органами местного самоуправления закреплена своеобразная система «сдержек и противовесов», заключающаяся, в частности, во взаимном участии в нормотворческом процессе, в назначении главы местной администрации и т. д. Кроме того, на законодательном уровне закреплена ответственность органов местного самоуправления (именно органов местного самоуправления, но не населения муниципального образования):

• перед населением (в виде отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица);
• перед государством (в частности, в виде роспуска представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ и отрешения главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ, временного отстранения органов местного самоуправления от осуществления отдельных своих полномочий в определенных случаях и осуществления этих полномочий органами государственной власти);
• перед физическими и юридическими лицами (в порядке, установленном законом, например возмещение вреда по нормам гражданского законодательства).

Органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями, которые они осуществляют по предметам ведения муниципальных образований (вопросам местного значения). Одной из новелл нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что предметы ведения муниципалитетов сейчас нормативно разграничены применительно к отдельным видам муниципальных образований: поселениям, муниципальным районам и городским округам. Таким образом, актуальной является проблема четкого разграничения властных полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти, но и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных уровней. Кроме того, закон (как федеральный, так и региональный) может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но непременным условием такого делегирования является одновременная передача вместе с полномочиями необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Орган государственной власти, делегировавший органу местного самоуправления осуществление какого-либо своего полномочия, и иные уполномоченные государственные органы сохраняют право контроля за реализацией переданного полномочия.

Осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях на приграничных территориях и т. д.) имеет существенные особенности, что находит отражение в нормативном закреплении соответствующих положений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Местное самоуправление обеспечивается системой гарантий: формально-юридических, экономических, социальных, институциональных и др. При этом наиболее действенной является гарантия судебной защиты, которая подразумевает, с одной стороны, судебную защиту права граждан на местное самоуправление (в этом аспекте возможны споры между гражданами и органами местного самоуправления), а с другой - судебную защиту прав органов местного самоуправления на реализацию своих полномочий (здесь речь идет прежде всего о спорах между органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления).

Собственных судебных органов в системе органов местного самоуправления нет, и судебная гарантия местного самоуправления реализуется посредством обращения в федеральные суды общей юрисдикции (мировые судьи возможностью рассматривать споры публично-правового характера не обладают), в арбитражные суды , в конституционные (уставные) суды субъектов РФ и в Конституционный Суд РФ в соответствии с юрисдикцией судебных органов, с соблюдением правил о подведомственности и подсудности . При этом в Конституционный Суд РФ имеют возможность обратиться только граждане с индивидуальной или коллективной жалобой (Конституционный Суд РФ рассматривает такие жалобы в порядке конкретного конституционного контроля), а в конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе обращаться и органы местного самоуправления с запросами в порядке абстрактного конституционного (уставного) контроля.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт высшего и послевузовского образования

Кафедра государственного строительства и права

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Конституционное (государственное) право России»

на тему:

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Москва 2006

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление составляет одну из основ Конституционного строя РФ. Эти заглавные строки Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», почти год действующего на территории нашего государства и приближающего власть к народу, стали символом реформы всей структуры муниципальных образований.

Однако не стоит забывать, что основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года действующей Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне .

С этого момента начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в России.

Правда, впервые закрепленное в конституционной практике российского государства положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, относительно. Государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства – общества - личности.

Нельзя говорить и об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

За последние 10-12 лет проводилось неоднократное реформирование структуры местного самоуправления, менялась ее законодательная база. Выдержит ли новую радикальную перестройку, осуществляемую в связи со вступлением в силу 1 января 2006 года 131-го Федерального закона? Пойдет ли он на пользу системе власти на местах? Не будет ли противоречить конституционным основам местного самоуправления, закрепленным в главе 8 главного закона страны?

Исследование этих и других факторов делают выбранную тему «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации»актуальной для исследования в рамках изучения курса «Конституционное право РФ».

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы, научные источники, оперативную информацию раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления, выявить его характерные черты и особенности. Значительное внимание уделить конституционным основам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, полномочиям местного самоуправления, роли местного самоуправления в осуществлении народовластия.

Местное самоуправление: понятие,

конституционное закрепление

В демократическом государстве, таком как Россия, разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть.

В федеративном государстве, которым является Российская Федерация, такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть.

Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».

Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Концептуальные основы построения существующей и развивающейся системы местного самоуправления в России, такие, как самостоятельная форма осуществления власти народа, экономическая основа местного самоуправления, муниципальная собственность наряду с другими формами собственности, заложены в Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между государством и обществом. Именно здесь этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов общества и государства.

Важным моментом в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс, при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

На современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

В России производство долгое время было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельность городов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остается сведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

В России осуществляется и по сей день не завершена экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах;

Развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления, самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.