Международное право. Вопросы имплементации норм международного права в сфере прав человека в национальное законодательство стран членов европейского союза и снг Функции международного права во внутригосударственной сфере

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО

Т.И. Курносова*

Понятие и способы имплементации норм международного права в национальное законодательство

Аннотация. В современной отечественной доктрине нет единого подхода к определению понятия и выделению способов имплементации международно-правовых норм в отечественное законодательство. Однако многие юристы-правоведы сходятся во мнении, что, подписывая международные договоры, соглашения, конвенции, государства-участники берут тем самым на себя обязательство принять меры по имплементации сформулированных в них норм во внутреннее законодательство своей страны. В статье дается определение понятия имплементация и характеризуются основные способы имплементации международно-правовых норм в национальное законодательства (трансформация, рецепция, отсылка, инкорпорация). Говоря о способах имплементации международно-правовых норм, автор статьи приводит примеры такой имплементации из опыта имплементации международно-правовых норм в законодательство РФ, а также мнения юристов-правоведов, приверженцев различных школ права, о сути тех или иных способов имплементации и возможности их применения в отношении права РФ. Автор обращает внимание на то, что основными имплементируемыми элементами выступают процедуры, институты, фрагменты языка, нормативные правовые акты, принципы, ценности, правовые идеи. Ключевые слова: имплементация международно-правовых норм, способы имплементации, инкорпорация, трансформация, отсылка, рецепция, правоприменительная практика, законодательство РФ.

В ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. закреплен принцип добровольного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda), основные положения которого состоят в том, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться»1. Ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров закрепляет, что государство «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора»2.

Э.М. Аместистов считал, что, присоединяясь к тем или иным международным договорам, соглашениям, конвенциям, государства-участники берут тем самым на себя обязательство принять меры по имплементации сформулированных в них норм

во внутреннее законодательство3. По мнению Г. Трипеля, «для того чтобы международное право смогло выполнить свою задачу, оно постоянно должно обращаться за помощью к внутреннему праву. Без него оно во многих отношениях является совсем бессильным»4. Подобного мнения придерживается и известный итальянский юрист-международник А. Кассезе, который отмечает, что «поскольку международное право регулирует поведение не индивидов, а государств, то оно не является самодостаточной правовой системой. Государства не имеют ни души, ни способности формировать и выражать самостоятельную волю; они являются "абстрактными" структурами, действующими через индивидов... Индивиды являются субъектами национальных правовых систем, самостоятельно определяющими

1 Конвенция о праве международных договоров 1969 г. Ст. 6. Организация Объединенных Наций. URL: http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties. shtml (дата обращения: 12.11.2012).

2 Там же. Ст. 6.

3 Цит. по: Шахунянц Е.А. Международно-правовые обязательства и внутригосударственное уголовное законодательство/ отв. ред. Э.М. Аметистов. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1993. С. 29.

4 Цит. по: Мюллерсон Р.А. Соотношение международ-

ного и национального права. М.: Междунар. отношения,

© Курносова Т.И., 2015

* Курносова Татьяна Игоревна - директор по правовым и кадровым вопросам, закрытое акционерное

общество «Юропиан Медикал Сентер» (Европейский Медицинский Центр), Magister of international Law

(LL.M Courses in International Law, Geneva, Switzerland).

111394, Россия, г. Москва, ул. Мартеновская, д. 31.

процедуры избрания или назначения государственных чиновников и автономно устанавливающими круг их деятельности и полномочий. В этой сфере международное право должно подчиниться (mustbow) внутренним властям... Поэтому... международное право не может функционировать без постоянной помощи, содействия и поддержки со стороны национальных правовых систем»5.

Термин «имплементация» (от англ. implementation) буквально означает «претворение в жизнь в соответствии с определенной процедурой»6, «обеспечение практического результата и фактического выполнения конкретными средствами»7. Термин имплементация был разработан в международном праве и получил широкое распространение в многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, во многих международных конвенциях и договорах. В самом широком смысле слова имплемен-тация норм международного права есть не что иное, как процесс, в ходе которого соответствующие субъекты, которым адресована норма, действуют в соответствии с ее положениями. Нередко со стороны государств требуется принятие дополнительных правовых и организационных мер для всестороннего и полного осуществления норм международного права. И.И. Лукашук отмечал, что «осуществление международно-правовых норм является, как правило, гораздо более сложной и ответственной задачей, чем их принятие. Разрешение этой задачи возможно лишь при наличии оптимального механизма имплементации как определенной совокупности правовых и организационных средств, используемых субъектами международного права на международном и национальном уровнях с целью воплощения предписаний норм международного права»8. В большинстве случаев имплементация норм международного права - это прерогатива суверенных государств, использующих в этих целях свой внутренний организационно-правовой механизм.

По мнению некоторых ученых, имплемента-ция международно-правовых норм в российское законодательство представляет собой совокупность международных норм, регламентирующих совместную организационно-правовую деятельность субъектов международного права, направленную к осуществлению целей, заложенных в международных обязательствах9.

В.Я. Суворова отмечает, что «термин "имплементация" имеет право на существование как

синоним термина реализация, то есть воплощение норм в практической деятельности государства и других субъектов»10. В свою очередь, А.С. Гавердов-ский под имплементацией понимает «целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств»11. В то же время С.В. Черниченко считает, что термин «имплементация» может быть использован для обозначения «воздействия норм международного права на внутригосударственные отношения через внутригосударственное право»12.

Профессор М. Сассоли отмечает, что «основным способом выполнения норм международного гуманитарного права является непосредственное выполнение определенных правил поведения теми, для кого они предназначены»13. Но при этом нельзя забывать, что «в конечном счете "адресатом" абсолютного большинства норм международного гуманитарного права являются государственные органы и физические лица государства - участника международного договора»14. Международно-правовые нормы создают правоотношения только между субъектами международного права, а не между субъектами внутреннего права. В связи с этим непосредственная имплементация норм международного права на национальном уровне не может быть достигнута только одними усилиями государства как субъекта международного права.

Профессор Франкфуртского университета Михаэль Боте в работе «Роль национального права в имплементации международного гуманитарного права» справедливо обращает внимание на то, что «существенным препятствием к адаптации мер, вытекающих из международных договоров о защите жертв войны, и которые должны быть приняты государствами-участниками, является отсутствие осведомленности об их содержании. Такая ситуация приводит к тому, что государственные органы, которые должны подготавливать необходимые законы или принимать соответствующие административные правила, недостаточно осведомлены о проблемах, с которыми они теперь сталкиваются»15.

5 Cassese A. International Law in a Divided World. N.Y., 1994. P. 20.

6 Dictionary of English Language. N.Y., 1968. P. 667.

7 Webster"s Third New International Dictionary. Cambr. (Mass.), 1966. P. 1134.

8 Лукашук И.И. Международно-правовое регулирование международных отношений (системный подход). М.: Междунар. отношения, 1975. С. 10, 16.

9 См.: Белянская О.В., Пугина О.А. Условия имплемента-ции международно-правовых норм в российское законодательство // Право и политика. 2005. № 8. С. 104-110.

10 Суворова В.Я. Обеспечение реализации договорных норм международного права (юридическая природа) // Советское государство и право. 1991. № 9. С. 116.

11 Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев: Вища шк., 1980. С. 63.

12 Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. М.: Междунар. отношения, 1993. С. 102.

13 См.: Sassoli M. Mise en œuvre du droit international humanitaire et du droit international des droits de l"homme // Schweizerisches Jahrbuch des Volkerrechts. 1987. Vol. XLIII. P. 34.

14 Scelle G. Règles générales du droit de a paix // R.C.A.D.I. 1993. Vol. 46. P. 366.

15 Bothe M. The Role of National Law in the Implementation of International Humanitarian Law. Etudes et essais sur le droit international humanitaire et sur le Principes de la Croix - Rouge en

В современной юридической литературе для обозначения способов имплементации используются различные термины, в частности, такие как трансформация, адаптация, инкорпорация, рецепция, отсылка16, но при этом нет единого мнения о сущности и понятии каждого отдельного способа имплементации.

Под рецепцией понимается точное воспроизведение во внутригосударственных актах формулировок международно-правовых актов17. Данный механизм осуществления (реализации) международно-правовых норм18 отличается от имплементации по следующим основаниям:

Во-вторых, в результате рецепции происходит точное заимствование международно-правовых норм с возможной их трансформацией, в то время как в результате имплементации правовые элементы адаптируются к национальным условиям с учетом особенностей правовой культуры и ценностей, сложившихся в этой правовой системе;

В-третьих, рецепция возможна как проявление политики государства посредством воли субъектов политической власти. Имплементация же происходит при условии существования историко-культурных оснований для адаптации правовых элементов другой правовой системы. Термин «трансформация» не так однозначен. Само слово «трансформация» произошло от позднелатинского «transformatю», что означает «превращение». При этом ряд ученых спорят по поводу правильного толкования термина трансформация. Так, Л.П. Ануфриева указывает, что «сущность явления, именуемого трансформацией, состоит в обеспечении государством посредством своих властных полномочий выполнения международных обязательств»19, а И.Н. Барциц считает, что «трансформация представляет собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения правовых положений, являющихся чужеродными для данной правовой системы»20, в то же время В.В. Гаврилов полагает, что «теория трансформации и теория имплемен-

honneur de Jean Pictet. Genève: LaHaye: CICR: Martinus Nijhoff Publishers, 1984. P. 307.

16 См.: Белянская О.В., Пугина О.А. Указ. соч.

17 См.: Энциклопедический юридический словарь. М.: Инфра-М, 1996. С. 271.

18 См.: Зимненко Б.Л. Согласование норм внутригосударственного и международного права в правовой системе России // Московский журнал международного права. 2000. № 4. С. 105.

19 Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002. С. 345.

20 Барциц И.Н. Международное право и правовая система

России // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 61-70.

тации качественно отличаются друг от друга как с точки зрения определения основного содержания этого процесса, так и с точки зрения характеристики основных способов его осуществления»21.

Ряд юристов (Д.Б. Левин, П. Райдонов, Ю.Г. Ткаченко, Л.Х. Мингазов) рассматривают трансформацию в качестве способа приведения в действие норм международного права наряду с отсылкой, инкорпорацией. Например, Л.Х. Мин-газов пишет о «различных способах и средствах имплементации в форме отсылки, инкорпорации, трансформации»22. Е.Т. Усенко трактует понятие трансформации в широком смысле и пишет о ней как об «объективном явлении, выражающемся в различных способах осуществления международных обязательств государства посредством издания им национальных правовых актов»23. Причем рецепцию и отсылку Е.Т. Усенко рассматривает в качестве разновидностей трансформации, а не вида имплементации. Е.Т. Усенко выделяет два вида трансформации: генеральную и специальную. Генеральная трансформация, по мнению Е.Т. Усенко, заключается в установлении государством в своем внутреннем праве общей нормы, придающей международно-правовым нормам силу внутригосударственного действия. Специальная трансформация заключается в придании государством конкретным нормам международного права силы внутригосударственного действия путем воспроизведения их в законе текстуально либо в виде положений, адаптированных к национальному праву, или путем законодательного выражения согласия на их применение иным способом24.

С.В. Черниченко определяет трансформацию «как путь применения норм международного права, обязывающих какое-либо государство в сфере его внутренней юрисдикции». При этом различаются две формы трансформации - фактическая и юридическая, кроме того, автор выделяет пять видов юридической трансформации: «автоматическая инкорпорация, отсылка, индивидуальная инкорпорация, адаптация и легитимация»25.

Следующим способом имплементации является отсылка. Под отсылкой подразумевается применение норм международного права посредством использования разрешения (санкции) государства через общую отсылочную норму (в конституции или ином основном законе государства)

21 Гаврилов В.В. Теория трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине // Московский журнал международного права. 2001. № 2. С. 43.

22 Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 1990. С. 188.

23 Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 16.

24 См.: Там же.

25 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 48, 52.

или отсылочные нормы в конкретных законодательных актах. В отсылочных нормах указывается, что тот или иной правовой вопрос решается на основе норм международного права, к которым в конкретных ситуациях субъекты правоотношений (органы, организации, граждане) обязаны обращаться. При этом можно выделить следующие наиболее существенные признаки данного способа имплементации26:

При данном способе осуществления международных норм не требуется принятие внутреннего акта;

Международно-правовые нормы не изменяют природы, характера, действуют и применяются как таковые с помощью отсылок;

Международно-правовые нормы в достаточной мере формально определены, могут быть использованы для регулирования конкретных правоотношений;

Международно-правовые нормы адресованы непосредственно органам государства, организации или гражданам.

Р.А. Мюллерсон подчеркивает, что при отсылке «государство включает в свое национальное право норму (или несколько норм), отсылающую к международно-правовым нормам, в силу чего последние могут действовать внутри страны, регулировать отношения между субъектами национального права. При инкорпорации государство принимает нормы национального права, способствующие исполнению предписаний международного права»27.

Примером такой имплементации норм международного права в законодательство РФ могут служить международные договоры о правовой помощи, об избежании двойного налогообложения (например, Конвенция между Правительством РФ и Правительством Австрийской Республики 2000 г. «Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал», Конвенция между Правительством РФ и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 1994 г. «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и прирост стоимости имущества» и ряд других).

Инкорпорация (от лат. тсогрогайо - включение в свой состав) - объединение в одно целое двух и более основ, автономных по своему значе-нию28. Инкорпорация - это способ реализации норм международного права во внутреннее законодательства государства, который выражается в принятии государством новых, изменение или

отмене действующих норм внутреннего права для обеспечения имплементации международных норм. Инкорпорация применяется в том случае, когда международные нормы порождают конкретные правоотношения, устанавливают общие правила, в рамках которых государства-участники адаптируют обязательства к своим системам, либо когда такие нормы адресованы государству в целом, например договоры и конвенции о правах человека. Инкорпорации как способ имплемен-тации отличается следующими признаками29:

Для реализации положений договора принимается соответствующий ему внутренний правовой акт;

Международно-правовые нормы также не изменяют своей природы, но в правоотношениях действуют и применяются национальные нормы, принятые для выполнения международных;

Международно-правовые нормы имеют общий характер, не обладают достаточной степенью формальной определенности, поэтому и необходимо принятие соответствующих внутригосударственных норм;

Международно-правовые нормы адресованы государству в целом, поэтому необходимо произвести переадресацию, то есть национальные нормы, принятые для исполнения международных, касаются прав и обязанностей субъектов внутреннего права. Особенностью инкорпорации, по мнению

А.С. Гавердовского, является то, что «в национальные системы права включаются нормы, внешне полностью идентичные с нормами соответствующего международно-правового акта»30.

Как справедливо подчеркивает Р.А. Мюллер-сон, «когда государство принимает на себя международно-правовые обязательства и нормы, содержащиеся в них, предполагается использовать при регулировании внутригосударственных отношений, то возможны два основных варианта помощи национального права... Государство может включить в свое национальное законодательство норму, которая отсылает субъектов внутригосударственного права к правовым моделям, сформулированным в нормах международного права. Этот способ согласования принято называть отсылкой. Второй возможностью является принятие государством норм национального законодательства. Эти нормы национального права могут повторять текстуально положения международного права, конкретизировать их. Так как в этой ситуации вводятся новые нормы внутригосударственного права, то этот способ именуют инкорпорацией»31.

26 См.: Международное право / под ред. В.И. Кузнецова, Б.Р. Тузмухамедова. М.: Норма, 2007. С. 248-249.

27 Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. С. 58.

28 См.: Советский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. 4-е изд. М.: Сов. Энциклопедия, 1988. С. 493.

29 См.: Там же.

30 Гавердовский А.С. Указ. соч. С. 90.

31 Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. С. 59.

Имплементация должна пониматься как одна из важных форм взаимодействия не только норм и принципов международного и внутригосударственного права и не только национальных законодательств, но и как форма взаимовлияний правовых семей и правовых культур. Многие ученые сходятся во мнении, что правовые термины должны быть понятны широкому кругу лиц и должны давать правильное и единообразное представление об обозначаемом правовом явлении32. Начало процесса имплементации обусловливается объективными и субъективными причинами. К объективным причинам относятся исторические предпосылки, характерные для определенного этапа развития общества и государства, и необходимость совершенствования национального законодательства, а к субъективным причинам - действия субъектов политической власти, их приверженность тем или иным идеалам и ценностям, исходя из которых будет сделан выбор имплемен-тируемых норм.

Многие ученые считают ратификацию международных договоров основной формой импле-ментации33. Более того, в последние годы принимаемые договоры предусматривают учреждение специальных органов для контроля за осуществлением их положений. Знаменательным шагом в этом направлении было принятие в 1992 г. поправок к Монреальскому протоколу о защите озонного слоя34, предусмотревших учреждение Комитета по имплементации.

В 1985 г. Р.А. Мюллерсон определил национально-правовую имплементацию норм международного права как процесс осуществления требований международного права на территории государства (в сфере действия национального права) при помощи норм национального права. Национально-правовая имплементация является стадией фактической имплементации (осуществления) норм международного права, создает для последнего необходимые юридические предпо-сылки35.

Имплементация не обязательно должна осуществляться с помощью ратификации международного договора. В результате имплементации происходит заимствование категорий международного права и трансформация национального

32 См.: Нигматдинов Р.М. Проблема правовых понятий и оценочных категорий в гражданском процессуальном праве: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 21.

33 См.: Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: учебник. 3-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2005.

34 См.: Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой. Подписан в г. Монреале 16.09.1987 (с изм. и доп. от 27.11.1999 - 03.12.1999). (документ официально опубликован не был) // СПС «Консультант Плюс».

35 См Мюллерсон Р.А. Соотношение и взаимодействие

международного публичного, международного частного и национального права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук.

М., 1985. С. 9.

законодательства36. Основная задача законодателя - сделать имплементацию процессом, способным обновить правовую систему как можно более естественным образом, органичным по отношению к собственному праву.

Весь процесс имплементации международно-правовых норм можно разделить на две основные части. Во-первых, государство может включить в свое право нормы, отсылающие к нормам международного права, вследствие чего последние могут действовать внутри страны. Во-вторых, государство может принять новые нормы права, изменить либо отменить уже существующие, исполняя предписания международного права, адаптировать их к особенностям правовой системы государства. Механизм имплементации состоит не только из пере-нятия юридических процедур и институтов, а также из действий и методов по их осуществлению, но включает в себя и социально-правовые явления. При имплементации происходит ассимиляция в национальную систему определенных компонентов другой правовой культуры, правовых ценностей. И если имплементируемая норма не соответствует ценностям и взглядам, существующим в государстве, то никакая инкорпорация, трансформация или адаптация не сможет привести ее в действие, и она будет отторгнута правовой системой государства и не сможет быть реализована.

Основными имплементируемыми элементами выступают процедуры, институты, фрагменты языка, нормативные правовые акты, принципы, ценности, правовые идеи. Важная роль в им-плементации международного права на внутригосударственном уровне принадлежит такому элементу национального имплементационного механизма, как правоприменительная практика. Именно правоприменительная практика призвана решать задачи по адаптации международного права к постоянно меняющимся условиям окружающего мира, согласованному применению как самоисполнимых международно-правовых норм, так и норм национального права, обеспечивающих реализацию обязательств, вытекающих из международных договоров. Российский юрист И.И. Лукашук справедливо отмечает: «Практика применения, а точнее, неприменения нормы может привести ее в замороженное состояние, при котором она существует формально. С другой стороны, практика способна наполнить норму реальным содержанием, выходящим за формальные рамки. Норма - это возможность, которая усилиями субъектов может быть превращена в действительность»37. Правоприменительная практика представляет собой единство властной

36 См.: Кибальник А.Г. Современное международное право: понятие, задачи и принципы / под ред. А.В. Наумова. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. С. 195.

37 Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: учебник для вузов. М.: Бек, 1997. С. 196.

деятельности компетентных органов, направленной на вынесение индивидуально-конкретных предписаний, и выработанного в ходе такой деятельности правового опыта. Именно правоприменительная практика позволяет обеспечить вы-

Библиография:

бор правовой нормы, подлежащей применению (произвести квалификацию), и разрешить те или иные ситуации путем интерпретации норм международного права и национального права на основе накопленного опыта.

1. Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002. 415 с.

2. Белянская О.В., Пугина О.А. Условия имплементации международно-правовых норм в российское законодательство II Право и политика. 2005. № 8. С. 104-110.

3. Гаврилов В.В. Теория трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине II Московский журнал международного права. 2001. № 2. С. 39-61.

4. Зимненко Б.Л. Согласование норм внутригосударственного и международного права в правовой системе России II Московский журнал международного права. 2000. № 4. С. 93-103.

5. Кибальник А.Г. Современное международное право: понятие, задачи и принципы I под ред. А.В. Наумова. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. 252 с.

6. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник для вузов. М.: Бек, 1997. 368 с.

7. Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: учебник. 3-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2005. 517 с.

8. Лукашук И.И. Международно-правовое регулирование международных отношений (системный подход). М.: Междунар. отношения, 1975. 173 с.

9. Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 1990. 41 с.

10. Мюллерсон Р.А. Соотношение и взаимодействие международного публичного, международного частного и национального права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1985. 37 с.

11. Мюллерсон РА. Соотношение международного и национального права. М.: Междунар. отношения, 1982. 136 с.

12. Нигматдинов Р.М. Проблема правовых понятий и оценочных категорий в гражданском процессуальном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 24 с.

13. Суворова В.Я. Обеспечение реализации договорных норм международного права (юридическая природа) II Советское государство и право. 1991. № 9. С. 116-122.

14. Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция II Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 13-28.

15. Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. М.: Междунар. отношения, 1993. 295 с.

16. Шахунянц Е.А. Международно-правовые обязательства и внутригосударственное уголовное законодательство! отв. ред. Э.М. Аметистов. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1993. 82 с.

References (transliteration):

1. Anufrieva L.P. Sootnoshenie mezhdunarodnogo publichnogo i mezhdunarodnogo chastnogo prava: pravovye kategorii. M.: Spark, 2002. 415 s.

2. Beljanskaja O.V., Pugina O.A. Uslovija implementacii mezhdunarodno-pravovyh norm v rossijskoe zakonodatel"stvo II Pravo i politika. 2005. № 8. S. 104-110.

3. Gavrilov V.V. Teorija transformacii i implementacii norm mezhdunarodnogo prava v otechestvennoj pravovoj doktrine II Moskovskij zhurnal mezhdunarodnogo prava. 2001. № 2. S. 39-61.

4. Zimnenko B.L. Soglasovanie norm vnutrigosudarstvennogo i mezhdunarodnogo prava v pravovoj sisteme Rossii II Moskovskij zhurnal mezhdunarodnogo prava. 2000. № 4. S. 93-103.

5. Kibal"nik A.G. Sovremennoe mezhdunarodnoe pravo: ponjatie, zadachi i principy I pod red. A.V. Naumova. SPb.: Jurid. centr Press, 2003. 252 s.

6. Lukashuk I.I. Mezhdunarodnoe pravo. Obshhaja chast": uchebnik dlja vuzov. M.: Bek, 1997. 368 s.

7. Lukashuk I.I. Mezhdunarodnoe pravo. Osobennaja chast": uchebnik. 3-e izd. M.: Volters Kluver, 2005. 517 s.

8. Lukashuk I.I. Mezhdunarodno-pravovoe regulirovanie mezhdunarodnyh otnoshenij (sistemnyj podhod). M.: Mezhdu-nar. otnoshenija, 1975. 173 s.

9. Mingazov L.H. Jeffektivnost" norm mezhdunarodnogo prava: avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. Kazan", 1990. 41 s.

10. Mjullerson R.A. Sootnoshenie i vzaimodejstvie mezhdunarodnogo publichnogo, mezhdunarodnogo chastnogo i nacional"nogo prava: avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 1985. 37 s.

11. Mjullerson R.A. Sootnoshenie mezhdunarodnogo i nacional"nogo prava. M.: Mezhdunar. otnoshenija, 1982. 136 s.

12. Nigmatdinov R.M. Problema pravovyh ponjatij i ocenochnyh kategorij v grazhdanskom processual"nom prave: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Saratov, 2004. 24 s.

13. Suvorova V.Ja. Obespechenie realizacii dogovornyh norm mezhdunarodnogo prava (juridicheskaja priroda) II Sovets-koe gosudarstvo i pravo. 1991. № 9. S. 116-122.

14. Usenko E.T Sootnoshenie i vzaimodejstvie mezhdunarodnogo i nacional"nogo prava i Rossijskaja Konstitucija II Moskovskij zhurnal mezhdunarodnogo prava. 1995. № 2. S. 13-28.

15. Chernichenko S.V Mezhdunarodnoe pravo: sovremennye teoreticheskie problemy. M.: Mezhdunar. otnoshenija, 1993. 295 s.

16. Shahunjanc E.A. Mezhdunarodno-pravovye objazatel"stva i vnutrigosudarstvennoe ugolovnoe zakonodatel"stvo I otv. red. Je.M. Ametistov. M.: Izd-vo INION RAN, 1993. 82 s.

Definition and means of implementation of the norms of international law into the national legislation

KURNOSOVA, Tatiana Igorevna - Director on Legal and Cadres Issues, of the European Medical Center JSC, Magister of International Law (LL.MCourses in International Law, Geneva, Switzerland). 111394, Russia, Mokva, Martenovskaya ulitsa, 31.

Review. The modern Russian legal doctrine lacks uniform approach towards defining and establishing means of implementation of the international legal norms into the Russian legislation. However, many legal scholars agree that when signing international treaties, agreements and conventions, the Member States uptake obligations to take measures to implement their provisions into the national legislations. The article provides characteristic features of the definition of implementation and the main types of implementation of international legal norms in the national legislation (transformation, reception, reference, incorporation). Speaking of the means of implementation of implementation of international legal norms, the author of the article provides examples of such implementation within the sphere of implementation of international legal norms into the legislation of the Russian Federation, as well as the opinions of the legal scholars in various legal schools on the nature of certain forms of implementation and their application in the Russian law. In the article the author points out that the main implemented elements are procedures, institutions, language fragments, principles, values, legal ideas.

Keywords: implementation of international legal norms, means of implementation, incorporation, transformation, reference, reception, legal practice, legislation of the Russian Federation.

• Понятие международного права
  • Понятие международного права и его особенности
  • Нормы международного права
    • Классификация норм международного права
    • Создание норм международного права
  • Международно-правовые санкции и международный контроль
  • Международные правоотношения
  • Юридические факты в международном праве
• Господство (верховенство) права (Rule of Law) в современном международном праве
  • Происхождение концепции господства права
  • Юридическое содержание концепции господства права: цели, структурное наполнение, направленность регулятивного воздействия, связь с другими сопоставимыми по своей сущности концепциями
• Принцип добросовестности как основа эффективности международного права
  • Юридическая сущность принципа добросовестности
    • Соотношение принципа добросовестности с другими принципами и институтами международного права
  • Принцип добросовестности и принцип недопустимости злоупотребления правом
    • Принцип добросовестности и принцип недопустимости злоупотребления правом - страница 2
• Становление, общий характер, источники и система современного международного права
  • Становление и общий характер современного международного права
  • Источники международного права
    • Решения международных организаций в качестве источников международного права
  • Система международного права
  • Кодификация международного права
• Субъекты и объект современного международного права
  • Понятие и виды субъектов международного права. Содержание международной правосубъектности
  • Государства - основные субъекты международного права
  • Международная правосубъектность наций и народностей, борющихся за свою независимость
  • Международно-правовое признание как институт права
    • Декларативная и конститутивная теории о значении международно-правового признания
  • • Международные организации - вторичные субъекты международного права
  • Юридическое положение личности в международном праве
  • Объект международного права и международного правоотношения
    • Объект международного права и международного правоотношения - страница 2
• Основные принципы международного права
  • Понятие основных принципов международного права
  • Принципы, обеспечивающие поддержание международного права и безопасности
  • Общие принципы межгосударственного сотрудничества
  • Принцип добросовестности как общий принцип права и как один из основополагающих принципов современного международного права
• Взаимодействие международного и внутригосударственного права
  • Сфера взаимодействия международного и внутригосударственного права
  • Влияние внутригосударственного права на международное право
  • Влияние международного права на внутригосударственное право
  • Доктрины соотношения международного и внутригосударственного права
• Право международных договоров
  • Международный договор и право международных договоров
  • Структура международных договоров
  • Заключение международных договоров
  • Действительность международных договоров
  • Действие и применение договоров
  • Толкование международных договоров
  • Прекращение и приостановление действия международных договоров
• Право международных организаций
  • Понятие и основные признаки международной организации. Классификация международных организаций
  • Порядок создания международных организаций и прекращения их существования
  • Правосубъектность международных организаций
  • >Юридическая природа международных организаций и организация их деятельности
    • Права международных организаций
    • Характер юридических актов международных организаций
  • ООН как международная организация
    • Структура Организации
    • Всеобщая декларация прав человека
    • Вопросы прав человека
  • Специализированные учреждения ООН
    • ЮНЕСКО и ВОЗ
    • Международная организация гражданской авиации, Всемирный почтовый союз, Международный союз электросвязи
    • Всемирная метеорологическая организация, Международная морская организация, Всемирная организация интеллектуальной собственности
    • Международный фонд сельскохозяйственного развития, Генеральное соглашение по тарифам и торговле, МАГАТЭ
    • Всемирный банк
  • Региональные организации
    • Содружество Независимых Государств (СНГ)
• Дипломатическое и консульское право
  • Понятие и источники дипломатического и консульского права
  • Дипломатические представительства
    • Сотрудники представительства
  • Консульские учреждения
    • Привилегии и иммунитеты консульских учреждений
  • Постоянные представительства государств при международных организациях
  • Специальные миссии
• Право международной безопасности
  • Понятие нрава международной безопасности
  • Специальные принципы международной безопасности
  • Всеобщая система коллективной безопасности
  • Деятельность ООН по проведению Года диалога между цивилизациями под эгидой Организации Объединенных Наций
  • Региональные системы коллективной безопасности
  • Разоружение - ключевая проблема международной безопасности
  • Нейтралитет и его роль в поддержании международного мира и безопасности
• Права человека и международное право
  • Население и его состав, гражданство
  • Правовое положение иностранцев
  • Право убежища
  • Международное сотрудничество по вопросам прав человека
  • Международная защита прав женщин и детей
  • Международная защита прав меньшинств
  • Право человека на достойное жилище
    • Обязательства правительств в области обеспечения прав человека на достаточное жилище
    • Институт «признания» в области обеспечения права на достаточное жилище
    • Элементы жилищных прав
    • Возможности рассмотрения жилищных прав в судебном порядке
• Международное сотрудничество в борьбе с преступностью
  • Основные формы международного сотрудничества в борьбе с преступностью и его правовые основы
  • Борьба с международными преступлениями и преступлениями международного характера
    • Распространение и торговля наркотиками
  • Правовая помощь по уголовным делам
  • Международная организация уголовной полиции - Интерпол
• Международное экономическое право
  • Понятие международного экономического права и его источники. Субъекты международного экономического права
  • Международно-правовые основы экономической интеграции
  • Совершенствование системы международных экономических отношений и формирование нового экономического порядка
  • Специальные принципы международного экономического права
  • Основные сферы международных экономических отношений и их правовое регулирование
  • Международные организации в сфере межгосударственных экономических отношений
• Территория в международном праве (общие вопросы)
  • Государственная территория
  • Государственная граница
  • Правовой режим международных рек
  • Демилитаризация территории
  • Правовой режим Арктики и Антарктики
• Международное морское право
  • Понятие международного морского права
  • Внутренние морские воды и территориальное море
  • Прилежащие и экономические зоны
  • Правовой режим открытого моря
  • Понятие и правовой режим континентального шельфа
  • Правовой режим международных проливов и каналов
• Международное воздушное право
  • Понятие международного воздушного права и его принципы
  • Правовой режим воздушного пространства. Международные полеты
  • Международные воздушные сообщения
• Международное космическое право
  • Понятие и источники международного космического права
  • Международно-правовой режим космического пространства и небесных тел
  • Международно-правовой режим космических объектов и космонавтов
  • Международно-правовая ответственность за деятельность в космическом пространстве
  • Правовые основы международного сотрудничества в использовании космоса в мирных целях
  • Значимость практических мер мирового сообщества по мирному использованию космического пространства
• Международное право окружающей среды
  • Понятие международного права окружающей среды, его принципы и источники
  • Международные организации и конференции в области охраны окружающей среды
  • Защита среды Мирового океана, охрана атмосферы и предотвращение изменения климата, защита животного и растительного мира
  • Защита водной среды международных рек и окружающей среды полярных районов
  • Защита окружающей среды в процессе космической и ядерной деятельности
  • Международно-правовое регулирование обращения с вредными отходами
• Международно-правовые средства разрешения международных споров
  • Сущность мирного урегулирования международных споров
  • Средства решения международных споров
  • Решение международных споров судом
    • Создание в рамках Организации Объединенных Наций нового Международного суда
    • Процедура рассмотрения споров
    • Органы и специализированные учреждения ООН, уполномоченные обращаться к Суду с просьбой о вынесении консультативного заключения
  • Решение споров в международных организациях
• Международное право в период вооруженных конфликтов
  • Понятие права вооруженных конфликтов
  • Начало войны и его международно-правовые последствия. Участники войны (вооруженного конфликта)
  • Средства и методы ведения войны
  • Нейтралитет в войне
  • Международно-правовая защита жертв вооруженных конфликтов
  • Окончание войны и его международно-правовые последствия
  • Развитие как способ предотвращения конфликтов

Влияние международного права на внутригосударственное право

Уже отмечалось, что функционирование международного права часто требует содействия со стороны норм внутригосударственного права. Именно необходимость в национально-правовой имплементации норм международного права служит основной причиной воздействия международного права на внутригосударственное.

Нередко процесс осуществления норм международного права внутри государства называется трансформацией. Поскольку трансформация заключается в том, что государство с помощью своего внутреннего права обеспечивает реализацию норм международного права, ее правильнее именовать национально-правовой имилемен тацией норм международного права, хотя спор о терминах в этом вопросе малопродуктивен.

Формы национально-правовой имплементации могут быть различными и зависят от особенностей правовой системы государства, а также от характера регулируемых общественных отношений и имплементируемых норм международного права.

Международное право и внутреннее право любого государства - это две различные системы права. Разными бывают интенсивность и формы взаимодействия международного права с национально-правовыми системами различных государств, способы национально-правовой имплементации норм международного права.

В помощи норм внутригосударственного права нуждаются даже нормы международного права, регулирующие чисто межгосударственные отношения и не требующие для своего осуществления каких бы то ни было действий со стороны физических либо юридических лиц. Нормы национального права, определяющие компетенцию органов государства, его должностных лиц, в таком случае как бы трансформируют межгосударственное обязательство в обязательство конкретного органа (должностного лица) обеспечить выполнение требований международного права.

В этом случае начинает действовать определенная часть механизма государства, функционирование которой урегулировано нормами национального права, но которая необходима, чтобы обеспечивать исполнение норм международного права. Например, п. 2 ст. 100 Конституции ФРГ определяет: «Если в связи с судебным делом возникает сомнение, является ли какая-либо норма международного права частью федерального права и создает ли она непосредственно права и обязанности для отдельных лиц (ст. 25), суд должен прибегнуть к решению Федерального конституционного суда». В силу названной конституционной нормы суды ФРГ должны в соответствующих случаях обратиться в Конституционный суд, а последний принять решение.

Если же реализация нормы международного права требует определенных действий со стороны субъектов внутригосударственного права, то, как показывает практика, возможны два основных варианта помощи национального права. Первый вариант. Государство может включить в свое право норму (либо ряд норм), отсылающую к международному праву и санкционирующую тем самым применение правил международного договора или обычая для регулирования общественных отношений, сторонами которых являются физические либо юридические лица. Этот способ исполнения требований международного права принято называть отсылкой.

Однако отсылка подходит для исполнения не всех норм международного права. Второй и более универсальный вариант - принятие государством норм внутреннего права (принятие новых норм, изменение действующих либо отмена уже существующих), способствующих исполнению предписаний международного права. Эти нормы могут повторять текстуально некоторые правила международного права (такой способ часто называют рецепцией), конкретизировать и адаптировать их к особенностям правовой системы государства. Следует подчеркнуть, что изданные во исполнение норм международного права нормы национального права всегда являются другими нормами по своей как юридической, так и часто социальной природе.

Нередко государства перед тем, как стать участником договора, в предвидении такого участия и во избежание конфликтов договора с нормами национального права вносит в свое право соответствующие изменения и дополнения. Например, сенат Соединенных Штатов Америки 10 февраля 1986 г., соглашаясь на ратификацию Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него от 9 декабря 1948 г., обусловил такую ратификацию предварительным изданием соответствующего имплементационного законодательства.

Большая работа по приведению законодательства в соответствие с международными обязательствами была проведена и проводится в последние годы и в нашей стране.

Отсылка к международному праву может быть различной по форме. Например, конституции ряда государств (России, США, Испании) объявляют международное право частью права страны. В Конституции РФ сказано, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15). «Договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны», - гласит ст. VI Конституции США. Статья 96 Конституции Испании определяет, что «законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства».

Несколько иная формулировка содержится в ст. 55 Конституции Франции: «Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные и одобренные, имеют силу, превышающую силу внутренних законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной».

Отсылку к международному праву подобного рода можно назвать общей или генеральной отсылкой. В данном случае норма национального права санкционирует применение положений международного договора к сфере действия государственного суверенитета.

В тех случаях, когда внутригосударственное право допускает применение правил международных договоров для регулирования общественных отношений, сторонами которых могут быть физические либо юридические лица, возникает проблема так называемых самоисполнимых и несамоисполнимых договоров.

Самоисполнимый договор (вернее, нормы договора, так как в одном и том же договоре могут содержаться различные по характеру положения) - это договор, нормы которого в силу их конкретности и завершенности могут применяться для регулирования соответствующих общественных отношений без каких-либо конкретизирующих и дополняющих их внутригосударственных норм.

Несамоисполнимый договор, даже если государство разрешает применение его правил внутри страны, требует для своего исполнения конкретизирующего внутригосударственного нормотворчества.

Следует отметить, что говорить о самоисполнимых или несамоисполнимых договорах, как правило, можно тогда, когда положения договора имеют целью достижение определенного урегулирования либо внутригосударственных отношений, либо международных отношений немежгосударственного характера. В параметрах обозначенного случая исполнение положений договора требует их «переадресовки» субъектам внутригосударственного права. При этом здесь может возникать проблема: применимо ли то или иное правило без изменения своего нормативного содержания, его дополнения или иного обеспечения для регулирования общественных отношений, сторонами которых являются физические либо юридические лица.

Примером несамоисполнимой нормы может служить ст. 2 Гаагской конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г., которая предусматривает, что каждое договаривающееся государство обязуется применять в отношении лиц, захвативших воздушное судно либо являющихся соучастниками этого преступления, суровые меры наказания. Во-первых, уже в самой статье говорится об обязанности государств. Во-вторых, эта обязанность касается наказания физических лиц - субъектов внутригосударственного права.

В-третьих, хотя в норме речь идет о физических лицах, она сама не применима к ним, даже если бы государство санкционировало ее применение. Для ее исполнения в Уголовный кодекс РФ в свое время была включена специальная статья - 21, предусматривающая конкретный состав преступления и определяющая меру наказания для лиц, совершивших угон воздушного судна. К тому же применение этой статьи возможно лишь в совокупности с другими статьями Уголовного кодекса, а также соответствующими внутригосударственными нормами.

Примером самоисполнимых норм может служить § 4 Тарифа на перевозку пассажиров, багажа, товаробагажа и грузов, являющегося приложением к Соглашению между нашей страной и Финляндией о прямом международном железнодорожном сообщении. Он предусматривает, что срок годности купонных книжек устанавливается для проезда в одном направлении - 2 месяца и для проезда туда и обратно - 4 месяца. Течение срока годности купонных книжек начинается в день выдачи и оканчивается через 2 или 4 месяца в 24 часа того же числа, что и день выдачи. Если в месяце истечения срока годности билета нет соответствующего дню выдачи числа, то срок годности билета истекает в 24 часа последнего дня этого месяца. В данном случае правило, направленное на регулирование отношений, сторонами которых являются субъекты внутригосударственного права, может применяться без какой-либо конкретизации, приспособления к национальному законодательству и т.п.

Практика западных государств, конституции которых объявляют международные договоры частью права страны или даже выше него, показывает, что самоисполнимыми, как правило, являются договоры в области международного частного права. Например, из 22 многосторонних договоров, на которые ссылались французские суды при вынесении решений в 1979 г., абсолютное большинство относится к договорам по вопросам международного частного права (вопрос о применении Брюссельской конвенции о морском транспорте 1924 г. возник в 10 делах, Варшавской конвенции об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, 1929 г. - в 8 делах, Брюссельской конвенции о судебной компетенции и исполнении судебных решений по гражданским и торговым делам 1968 г. - в 10 делах и т.д.).

Лишь в одном деле поднимался вопрос о применении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и еще в одном - Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. В 1980 г. из 19 многосторонних договоров, примененных в судах этого же государства, 15 были договорами по вопросам международного частного права.

Думается, что такая ситуация вполне логична. Как правило, положения договоров по вопросам международного частного права конкретны, готовы к применению для регулирования общественных отношений, сторонами которых являются физические либо юридические лица. Что же касается положений договоров, имеющих целью достижение определенного урегулирования внутригосударственных отношений, то они, как правило, носят довольно общий характер, намечают только известные рамки, в пределах которых сами государства устанавливают права и обязанности субъектов национального права, т.е. они несамоисполнимые.

Особо следует сказать о международных договорах по правам человека. Именно в этой сфере международные нормы вторгаются наиболее глубоко в дела, которые до недавнего времени считались исключительно внутренней компетенцией государства. Нормы документов, принятых в рамках общеевропейского процесса, особенно Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, определяют уже не только конкретные права и свободы личности, но и параметры демократии, касаются вопросов избирательной системы, многопартийности и т.д., т.е. вопросов, еще совсем недавно решаемых государствами по своему усмотрению.

Индивид все чаще получает прямой доступ в международные органы по правам человека (Комитет ООН по правам человека, Европейскую комиссию по правам человека и т.д.), а внутригосударственные суды при вынесении решений, затрагивающих основные права и свободы личности, нередко ссылаются на нормы международного права. Расширяется объем международной право- субъективности индивида.

Однако имплементация большинства международных норм по правам человека требует принятия соответствующих актов внутригосударственного законодательства, т.е. они редко являются по своей природе самоисполнимыми. Например, обеспечить закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах права на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, справедливый суд и т.д. вряд ли возможно без детализации соответствующих прав и свобод в национальном законодательстве, без определения санкций за их нарушение. Еще в большей степени это относится к социально-экономическим правам.

Необходимо тем не менее подчеркнуть, что действие самих международных норм по правам человека внутри страны благоприятно сказывается на их соблюдении. И хотя встречаются случаи, когда суды объявляют несамоисполнимыми нормы международных договоров по правам человека, чаще всего они стремятся толковать внутренние нормы в соответствии с международными стандартами. То, что национальные суды, как правило, не выносят решения по вопросам, затрагивающим права и свободы личности, на основе норм международных договоров (даже если речь идет о правах и свободах, закрепленных в международных договорах, обязательных для данного государства), а ссылаются на нормы внутреннего права, не свидетельствует о том, что действие самих между народных стандартов по правам человека внутри страны не имеет большого значения.

Международные нормы по правам человека обеспечиваются наилучшим образом, если государство применяет оба способа их национально-правовой имплементации: не только приводит свое внутреннее право в полное соответствие с требованиями международных норм, но и объявляет последние действующими на территории государства, обязательными для субъектов национального права. В таком случае внутренние суды, руководствуясь обычно нормами национального права, прибегают к международным договорам либо в случае неясности толкования и применения той или иной нормы национального права, либо если по каким-то причинам необходимая норма во внутреннем праве отсутствует или противоречит соответствующему международному стандарту.

Например, Верховный суд Нидерландов в 1980 г. ссылался на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод в 35 решениях, в 1985 г. - в 85 решениях (в десяти суд нашел, что нормы Конвенции были нарушены), в 1986 г. - в 102 решениях (в 12 из них было найдено нарушение Конвенции). Этот же суд ссылался также на решение Европейского суда по правам человека как на источник толкования норм Конвенции.

В настоящее время при принятии российских законов строго соблюдаются международные обязательства России.

В Декларации прав и свобод человека и гражданина России от 22 ноября 1991 г. сказано, что общепризнанные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан России.

Внутригосударственное право не может противоречить международному праву. Это вытекает из принципа добросовестного соблюдения государствами своих обязательств по международному праву. В этом смысле существует примат международного права над внутригосударственным правом.

Имплементация в буквальном смысле означает обеспечение практического результата и фактического выполнения конкретными средствами. Большой юридический словарь определяет ее как фактическое осуществление международных обязательств на внутригосударственном уровне путем трансформации международноправовых норм в национальные законы и подзаконные акты2.
Данный термин получил отражение в многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, международных конвенциях, а также в других нормативно-правовых актах.
Имплементация норм международного права в национальное законодательство понимается как процесс, складывающийся из совокупности процедур и средств, способствующих повышению эффективности реализации этих норм. В результате имплементации происходит, с одной стороны, заимствование положений международного права (процедуры, институты, фрагменты языка, нормативные правовые акты, принципы, ценности, правовые идеи), а с другой - трансформация национального законодательства с целью обновления и совершенствования норм национальной правовой системы.
Главная цель имплементации норм международного права в национальное законодательство заключается не в масштабных изменениях принципов и ценностей, на которых базируется национальная правовая система, а в постепенной ее трансформации с целью сближения правовых систем.
Существующие проблемы имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство следует рассматривать с учетом условий, необходимых для нормального функционирования имплементационного процесса, в частности, проблемы примата международного права, соотношение национального права с международным, порядок их взаимодействия. Вопрос о соотношении международного и национального права относится к одним из наиболее сложных, затрагивающих государственный суверенитет. Несмотря на это, данная проблема имеет давнюю историю. Под влиянием интеграционных процессов на сегодняшний день примат международного права над национальным законодательством признается практически всеми государствами.
Как показывается практика, имплементационный процесс состоит из двух уровней - международного и национального. Имплементация на международном уровне заключается в выработке международных норм, регламентирующих совместную организационно-правовую деятельность субъектов международного права, направленную на осуществление целей, заложенных в международных обязательствах. Что касается национального механизма имплементации международно-правовых норм, то он состоит в выработке норм в рамках национального права, устанавливающих процессуальный порядок реализации международно-правовых норм, регламентирующих организационно-правовую деятельность органов государства и правоприменительную практику в связи с реализацией международно-правовых норм, направленную на фактическое выполнение принятых государством международных обязательств.
Таким образом, имплементация норм международного права в национальное законодательство обусловлена интеграционными процессами, характерными для современного мира, требующими единообразных механизмов правового регулирования, что в свою очередь способствует сближению правовых систем.

Еще по теме Имплементация норм международного права в национальное законодательство:

1. ВЛИЯНИЕ НОРМ И ПРИНЦИПОВ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА НА СБЛИЖЕНИЕ УГОЛОВНОГО ПРАВА РАЗЛИЧНЫХ СИСТЕМ
2. § 2. Преступные нарушения норм международного права, применяемого во время вооруженных конфликтов
3. ТЕМ А I СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ И ОСОБЕННОСТЬ ПРЕДМЕТА ПРАВА ЧЕЛОВЕКА.

Соотношение международного и национального права

О.И. Тиунов

ВЛИЯНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ОБЫЧАЕВ НА НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Нормы международного права имеют различные формы выражения: международный договор и международно-правовой обычай. В статье анализируется их соотношение и роль этих источников международного права в развитии национального законодательства. Определено, что указанные источники применительно к национальному законодательству имеют общие цели - его обновление, модернизацию и совершенствование. В Российской Федерации обновление законодательства - одно из главных направлений имплементации норм международного права.

Ключевые слова: нормы, международное право, формы норм, соотношение источников, развитие законодательства, обновление законов, модернизация законов, совершенствование законов, имплементация международных норм.

Нормы международного права могут иметь различные формы выражения: международный договор, международно-правовой обычай, решение межгосударственной организации, если оно имеет, согласно уставу организации, обязательный характер. Предметом рассмотрения данной статьи является исследование влияния на национальное законодательство международного договора и международно-правового обычая. У этих источников международного права имеется общая основа. Нормы в форме договора и обычая базируются на соглашении сторон. Соглашение в данном случае представляет собой не разновидность какого-либо договора, а способ создания норм международного права. В этом смысле соглашение есть способ, при помощи которого государства - участники международного договора и государства, практика которых приводит к возникновению обычая, находят для себя

© Тиунов О.И., 2009

взаимоприемлемые решения, дающие возможность создать правила поведения. В случае договора это компромисс сторон, связанный с уступкой друг другу в процессе переговоров по поводу заключения договора, а в случае обычая это, как правило, длительная, единообразная, «молчаливая» практика государств, когда каждое государство в отдельности определяет для себя правило и считает его обязательным потому, что надо поступать именно так, а не иначе. Это является основанием соответствующей правовой убежденности в обязательности сформировавшегося правила. Единообразная практика государств в отношении определенного правила приводит, в конечном итоге, к их «молчаливому» соглашению об обязательности этого правила.

История международного права свидетельствует о том, что наиболее важные его положения сложились в виде норм обычного права. Это относится к нормам любой классической, т. е. прошедшей через века, отрасли международного права. Такие его принципы и нормы, как принцип «pacta sunt servanda», неприкосновенность дипломатических представителей, принцип свободы открытого моря, правила признания и правопреемства государств, право вооруженных конфликтов, международное гуманитарное право, международное право прав человека и т. д., первоначально сложились как обычно-правовые правила. У них есть одно серьезное преимущество перед договорами. Нормы общего международного права, т. е. признанные международным сообществом государств в целом, первоначально существовали как обычно-правовые нормы. Между тем даже в современный период трудно найти международный договор, под которым стояли бы подписи всех государств земного шара. Однако договор, тем не менее, обладает по сравнению с обычаем решающим преимуществом. Он объединяет нормы на системной основе, с помощью которой можно отрегулировать широкий круг отношений между участниками договора, что невозможно сделать посредством обычая. Вместе с тем, как уже указывалось, нормы договора и нормы обычая имеют по сути одинаковую юридическую природу. Они создаются посредством соглашения сторон: в первом случае на основе выработанного и введенного в действие государствами международного договора, а во втором -путем «молчаливой» единообразной практики государств, приводящей в конечном счете к их молчаливому принятию сформировавшейся обычной нормы. В результате и в отношении договора, и в отношении обычая, функционирующих в международном праве совместно, применяется принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Реализация этого принципа необходима не только в связи с регулированием между-

народных отношений, но и внутригосударственных. Поскольку нашей целью является исследование действия договора и обычая во внутригосударственных отношениях, то вполне логичным будет анализ центрального их звена - национального законодательства. Международный договор и международно-правовой обычай применительно к национальному законодательству имеют общие цели - обновление, модернизацию и совершенствование законодательства1. При обновлении законодательства происходит замена в законах государства устаревших норм на новые в виде внесения в них частичных изменений и дополнений; замена ранее действовавших законодательных актов на новые по одному и тому же предмету регулирования; принятие новых законов, неизвестных ранее правовой системе государства. В Российской Федерации обновление законодательства - одно из главных направлений, в рамках которых осуществляется реализация, внедрение международных норм в национальное законодательство.

Замена ранее действовавших законодательных актов на новые нередко существенно изменяет предмет правового регулирования определенных общественных отношений и, таким образом, развивает их регулирование. Подобное же развитие связано с разработкой и принятием принципиально новых законодательных актов, до принятия которых определенные общественные отношения не подвергались правовому регулированию. Модернизация законодательства является вариантом его совершенствования, поскольку связана с приведением законодательства в соответствие с новыми, современными требованиями. Собственно, этой же задаче служит совершенствование законодательства. Во всех указанных случаях изменения законодательства широко используются нормы международного права. Обновление, модернизация, совершенствование законодательства с помощью международно-правовых норм основывается на их имплементации (внедрении, осуществлении) в национальное законодательство. Имплементация международно-правовых норм отражает объективный процесс взаимодействия двух самостоятельных систем права, представляющий собой согласование их правовых норм. Она существенно влияет на развитие законодательства государств - участников международного сообщества. Эффективная имплементация международного договора служит достижению его целей. Можно выделить способы импле-ментации применительно к осуществлению международного договора в национальном законодательстве. Это инкорпорация, отсылка, рецепция, унификация, создание специального правового режима, отмена внутригосударственных актов, противоречащих

международным обязательствам. Следует отметить, что имплемен-тация не отменяет сам международный договор, на который продолжают распространяться международно-правовые требования о действии договора во времени, в пространстве, о его толковании, о действии договора при наступлении определенных обстоятельств (разрыв дипломатических отношений, военный конфликт, коренное изменение обстоятельств и т. д.). Вместе с тем действует общий принцип, согласно которому процесс осуществления международных договоров - процесс их имплементации - определяется нормами национального права. Для имплементации международного договора особо важное значение имеют инкорпорация и отсылка. Инкорпорация предполагает введение в национальную правовую систему норм, относящихся к международному праву. Благоприятные правовые условия для общей инкорпорации международно-правовых норм, признаваемых Российской Федерацией в качестве обязательных, созданы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Государство конституционным путем ввело указанные международно-правовые установления в свою правовую систему и таким путем закрепило их общее действие во внутригосударственных отношениях. Вместе с тем государство может заимствовать (рецептировать) модель поведения из нормы международного права и придать ей юридическую силу посредством закрепления в законе, сделав, таким образом, ее обязательной во внутригосударственных отношениях как часть своего права.

В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации наряду с нормой, касающейся инкорпорации, содержится норма отсылочного характера. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Закрепление приоритета применения правил международного договора перед правилами закона означает отсылку к международному договору в случае возникновения противоречия между указанными правилами. Положение Конституции РФ о разрешении названного противоречия в пользу международного договора представляет собой отсылку субъектов внутригосударственного права к соответствующим правовым моделям, сформулированным в нормах международного права. Отсылочные нормы играют двоякую роль:

1) они устанавливают соотношение юридической силы внутригосударственных норм и международных в пользу последних;

2) определяют непосредственное действие международно-правовых норм. С учетом того, что коллизии норм разных систем права и даже в рамках одной системы - довольно распространенное явление, роль отсылочных норм весьма велика. Это необходимое средство обеспечения международных договоров и сохранения стабильности законодательства. Любое государство заключает большое количество международных договоров, как многосторонних, так и двусторонних, в том числе касающихся одного и того же предмета регулирования. Круг участников этих договоров, в первую очередь двусторонних, различен. Нередко существуют противоречия между положениями этих договоров, например, по вопросам оказания правовой помощи, регулирования вопросов гражданства, социального обеспечения, двойного налогообложения, выдачи лиц, подозреваемых в преступлении или совершивших его, и т. д. Если к тому же возникает противоречие между несогласованными договорами подобного нормативного массива и законами государства, то сразу возникают серьезные проблемы. Например, подгонка определенной внутренней нормы к требованиям международного договора (да еще противоречащего другому договору) может привести к дисбалансу этой нормы с родственной нормой, к ломке больших групп норм даже различных отраслей законодательства. Поэтому использование отсылки к международно-правовым нормам решает две задачи: 1) обеспечивает имплементацию этих норм; 2) поддерживает стабильность законодательства. Однако это, естественно, не снимает вопросов совершенствования законодательства. В Конституции Российской Федерации говорится лишь о верховенстве применения правил международных договоров. Однако есть основания полагать, что подобным же верховенством в случае коллизии с правилом закона обладают общепризнанные принципы и нормы международного права. В этом плане интересна ст. 8 Конституции Республики Беларусь: «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства».

Имплементация общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации характеризуется тем, что эти международно-правовые установления в сочетании с Конституцией РФ и ее законодательством применяются непосредственно. Нормы международного права, чтобы быть непосредственно применимыми, должны иметь необходимый уровень конкретизации. Этот уровень связан со способностью порождать права и обязанности для физических и юридических лиц. В этом смысле можно говорить о самоисполнимых и несамоисполнимых нормах международного права. Самоиспол-

нимые нормы осуществляются в том виде, как они сформулированы в договоре. Самоисполнимая норма играет адресную направленность: из смысла или содержания нормы должно вытекать, что она адресована физическим, юридическим лицам или органам, имеющим конкретные права и обязанности, реализация которых в необходимых случаях опирается также на предусмотренные нормами международного или внутригосударственного права процедуры. Что касается несамоисполнимых норм, то инкорпорация их в правовую систему государства не всегда достигает цели нормы, так как при возникновении потребности их реализации, например, определенными судебными органами, непосредственное применение таких норм оказывается невозможным. Однако несамо-исполнимые нормы в некоторых случаях могут использоваться, например, в целях толкования. Чтобы такая норма заработала, необходимы меры международно-правового и(или) внутригосударственного характера. К внутригосударственным мерам относится, в частности, принятие нормы национального законодательства, которая была бы способна конкретизировать положения договора. Впрочем, вопрос о самоисполнимости или несамоис-полнимости международно-правовой нормы в каждом конкретном случае должен решаться правоприменителем с учетом требований принципа добросовестности, отвергающим злоупотребление понятиями.

Современные тенденции согласования внутригосударственного и международного права с целью имплементации норм последнего ставят также вопрос о сближении правовых систем различных государств в международном формате. Так, очевидна потребность в развитии общего правового пространства стран Содружества Независимых Государств. Специфика национальных законодательств в условиях укрепления их суверенитета не препятствует сближению этих государств в общих интересах. Еще в 1992 г. Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ приняла постановление «Об основных направлениях сближения национальных законодательств государств - участников Содружества». Это касается такого направления, как основные условия перемещения рабочей силы и гарантии трудовых и социальных прав работников. Законодательная работа в рамках этого направления неизбежно должна опираться на многие международно-правовые акты, включая Международные пакты о правах человека (1966 г.). Решения руководящих органов Содружества - Совета глав государств и Совета глав правительств - являются нормами международного характера и имеют приоритет перед внутренним законодательством, они также могут включаться

в структуру актов законодательства государств-членов. Так, Правительство России специальным постановлением (от 4 ноября 1993 г.) отразило положения Соглашения о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, принятом на пленарном заседании Совета глав государств-членов СНГ 12 марта 1993 г. Принятое главами государств соглашение «О согласованной антимонопольной политике» нашло отражение в законе Азербайджана «Об антимонопольной деятельности». Что касается Межпарламентской ассамблеи (МПА), которая, в частности, правомочна разрабатывать предложения в сфере деятельности национальных парламентов и принимать рекомендательные (модельные) законопроекты с учетом норм международного права, то и в этом отношении есть положительные примеры восприятия рекомендаций МПА. Так, Беларусь с учетом этих рекомендаций приняла постановление «О признании гражданами Республики Беларусь лиц, на которых распространяется статус военнослужащих и членов их семей». В Республике Узбекистан на основе положений рекомендательного законопроекта МПА принят закон о гражданстве Республики Узбекистан.

Российская Федерация, как и ряд других стран СНГ, восприняла определенные положения модельного закона о борьбе с терроризмом, принятого Межпарламентской ассамблеей государств -участников СНГ в 1998 г. Эти положения, включая положения об основных принципах борьбы с терроризмом, нашли отражение в Федеральном законе РФ «О противодействии терроризму», (2006 г.).

Некоторые договоры между государствами СНГ касаются закрепления стандартов в регулировании определенных общественных отношений, что по сути представляет собой достижение цели унификации законодательства по определенному кругу вопросов. Например, такая цель преследуется Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, подписанной в Кишиневе 7 октября 2002 г.

Унификация законодательства - одно из условий гармоничного взаимодействия, сотрудничества стран СНГ. Важной формой имплементации международных договоров является заключение их участниками дополнительных соглашений к этим договорам с целью определения механизма их реализации. Установленные дополнительным соглашением механизмы способствуют эффективному регулированию вопросов обеспечения реализации основных договоров. Например, правительствами Республики

Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан 17 февраля 2000 г. подписан Протокол о механизме применения специальных защитных антидемпинговых и компенсационных мер в торговле государств - участников Таможенного союза. При подписании данного Протокола, являющегося международным договором, стороны руководствовались Соглашением о Таможенном союзе и двусторонними соглашениями о свободной торговле государств - участников Таможенного союза, Договором о Таможенном союзе и едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. Что касается законодательных актов государств - участников вышеуказанных международных договоров, то в качестве примера, можно привести один из них: Федеральный закон Российской Федерации «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (в ред. Федерального закона от 18 февраля 2006 г. № 26- ФЗ). В нем нашел развитие ряд положений названного Протокола. Практика имплементации международных договоров в Российской Федерации свидетельствует о том, что несмотря на то, что ратификация ряда договоров происходит с существенной задержкой, российское законодательство четко реагирует на взятые международные обязательства. Так, в связи с ратификацией Россией Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), был принят ряд законов (например, Федеральный закон от 20 марта 2001 г.), вносящих изменения и дополнения в действующие законодательные акты Российской Федерации.

Федеральный закон РФ от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» согласован с положениями Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г.

Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. оказала влияние на содержание Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», принятого Государственной думой 16 июня 1995 г.

Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. учитывает положения ряда международных договоров, обязательства по которым несет Россия, в том числе вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г., к которой Россия присоединилась 14 ноября 1970 г.

Положение о посольстве Российской Федерации, утвержденное Президентом РФ от 28 октября 1996 г. № 1497, отражает требования Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г.

Другой вопрос - об имплементации в национальное законодательство международно-правовых обычаев - мало разработан в российской и зарубежной литературе. В связи с этим следует более подробно остановиться на роли обычаев в развитии законодательства. Один из аспектов взаимодействия обычаев и законодательства привлекает наибольшее внимание - взаимодействие с национальным законодательством международного гуманитарного права.

Международное гуманитарное право состоит из комплекса норм, охватывающего не только Женевские конвенции 1949 г. и другие акты о защите жертв войны, т. е. акты, представляющие собой международные договоры, но и обычно-правовые нормы -«молчаливые» правила поведения государств, складывающиеся в результате их единообразной, длительной практики, с формированием устойчивого представления о том, что в результате такой практики сформировалось обычно-правовое правило, обязательное для государств - участников международного сотрудничества.

Показательно, что Международный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права на территории бывшей Югославии, рассматривая дело «Обвинитель против Душко Тядиче», сформулировал понятие «вооруженный конфликт», отсутствующее в Женевских конвенциях. Это понятие в дальнейшем было подтверждено Международным трибуналом, стало широко использоваться в доктрине. По сути указанное понятие является сформулированным международно-правовым обычаем. Международный Комитет Красного Креста как орган организации, наделенной особыми полномочиями по наблюдению за соблюдением Женевских конвенций, энергично поддерживает ряд правовых позиций указанного Международного трибунала в пользу применения их в качестве положений, отразивших определенные международно-правовые обычаи2. Такие положения являются основой для развития национального законодательства. Например, это касается Уголовного кодекса РФ. В его разд. XII «Преступления против мира и безопасности человечества» многие положения, касающиеся ответственности за нарушение гуманитарных норм, отсутствуют. В этом плане отсутствуют и нормы об ответственности лиц, нарушающих международное гуманитарное право в случае вооруженного конфликта, связанного с затяжным применением вооруженного насилия организованными вооруженными группами в отношении органов власти или между такими группами в пределах государства. Между тем источником, содействующим разъяснению ряда понятий, могут явиться признаваемые Россией обычно-правовые нормы в сфере международного гуманитарного права.

В данной сфере обычай остается одним из источников гуманитарного права по той причине, что существующие и применяемые государствами договоры не в состоянии охватить все вопросы, связанные с правоотношениями, возникающими в ходе вооруженного конфликта. В этих случаях в договорах, касающихся международного гуманитарного права, содержатся ссылки на обычай как на средство восполнения пробела по какому-либо вопросу. Например, в преамбуле Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны от 18 октября 1907 г., действующей в настоящее время, определено, что в случаях, не предусмотренных принятыми ими постановлениями, население и воюющие остаются под охраной и действием начал международного права, поскольку они вытекают из установившихся между «образованными народами» обычаев, из законов человечности и требований общественного сознания. Государства - участники Конвенции объявляют о том, что именно в таком смысле должны быть понимаемы, в частности, ст. 1 и 2 принятого ими Положения. Полное его название - «Положение о законах и обычаях сухопутной войны», являющееся приложением к указанной Конвенции. Одним из условий признания стороны в качестве воюющей в Положении указано соблюдение воюющей стороной в своих действиях законов и обычаев войны (ст. 1). Такое же требование касается населения незанятой территории, которое при приближении неприятеля добровольно возьмется за оружие для борьбы с вторгающимися войсками (ст. 2). Впрочем, и некоторые другие Гаагские конвенции 1907 г., которые продолжают действовать, в первую очередь основаны на международно-правовых обычаях и связаны с их применением в случае неурегулированности договором тех или иных вопросов. Такая же основа Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 г., положений Устава Международного военного трибунала в Нюрнберге 1945 г., Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. Можно назвать многие отрасли современного международного права, базой формирования которых были международно-правовые обычаи. Кодификация этих отраслей путем принятия соответствующих договоров не привела к ликвидации международно-правовых обычаев. Причиной этого являются следующие обстоятельства. Во-первых, далеко не все государства являются участниками многосторонних, т. е. универсальных, международных договоров, кодифицирующих международно-правовой обычай. Для таких государств международный обычай остается главным источником международного права в той или иной международно-правовой отрасли. Во-вторых, международные обычаи применяются государствами в случае пробелов в конвенционном

регулировании тех или иных вопросов. В этом случае обращение к обычаю, когда он восполняет содержание договора, означает, что восполняется пробел в договорном праве.

Правовые обычаи не являются застывшими правилами. Подобно международным договорам, они развиваются. Толчком к развитию служат международные договоры, особенно те, базой создания которых являлись определенные международно-правовые обычаи. Положения Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1964 г. сформулированы на основе международно-правовых обычаев в сфере этих отношений. Вместе с тем Конвенция подтверждает, что «нормы международного обычного права будут продолжать регулировать вопросы, прямо не предусмотренные положениями настоящей Конвенции»3. Практика реализации государствами этой Конвенции способна вместе с тем породить новые международно-правовые обычаи, уже на новой основе - самой Конвенции. Выявлению новых обычаев нередко способствуют международные организации, например Организация Объединенных Наций, посредством принятия определенных резолюций ее органами. Например, это относится к резолюциям 2444 (XXIII) и 2675 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН о защите гражданского населения в случае вооруженного конфликта. Лица из состава сил ООН должны приравниваться к гражданским лицам, в случае если такие лица не задействованы в операции, санкционированной Советом Безопасности ООН, с целью осуществления принудительных мер, предусмотренных гл. XII Устава ООН. Согласно решениям Совета Безопасности ООН должно действовать правило о недопустимости военных действий не только против сил ООН по поддержанию мира, но и против других международных организаций4.

Таким образом, триада «международный обычай - международный договор - международно-правовой обычай» является важным способом развития международного права. Но это развитие учитывает требования принципа добросовестного соблюдения международных обязательств, требующего, в конечном итоге, реализации взятого обязательства. Нередко сама применимость этого обязательства зависит от принятия соответствующего законода-тельства5. Например, это ярко проявляется применительно к реализации норм международного гуманитарного права. Подобные ситуации охватывают и международное самообязательство государства реализовывать взятые обязательства, что также определяет последующие правовые решения, нередко требующие юридической корреляции и позволяющие полнее раскрывать «весь фон правовой действительности»6. Указанная выше триада

с учетом реализации взятого международного обязательства должна быть дополнена еще одним элементом - отражением обязательства (в форме международного договора, обычая, обязательного решения международной организации) в законодательстве государства. Таким путем обеспечивается связь между публичными институтами международного и внутригосударственного права. Назначение норм любой системы права, как справедливо подчеркивает Л.Х. Мингазов, заключается в достижении конкретного социального результата в соответствии с закрепленной в норме права целью7.

Конечно, реализация нормы в форме правового обычая, на основе которого принимаются нормы закона, может встретить затруднения у законодателя. Это затруднение может быть связано с определением факта, существует ли на самом деле данный обычай и каково его содержание. Необходимо также установить доктрину, связанную с обоснованием такого обычая, и практику его применения другими государствами. Необходимо также учитывать придаваемый международно-правовому обычаю доктриной или практикой статус: признает государство за этим правилом значение общепризнанной нормы международного права или правило не имеет такого уровня. Так, в научной литературе и в законодательной практике применительно к категории «принцип взаимности» нередко проявляется стремление признать взаимность в качестве общепризнанной нормы международного публичного права. Между тем признавать эту категорию в таком качестве невозможно. Признание правила в качестве обычной нормы международного права предполагает непреложность правила, действующего автоматически. Правило должно быть устойчивым и единообразным на все будущее время. Более того, данная «практика должна реализовываться таким путем, чтобы было очевидным всеобщее признание существования определенного правопорядка или некоторой юридической обязанности государств»8. Между тем взаимность применяется только в том случае, когда имеется договоренность сторон для регулирования определенных отношений в конкретном случае. Другими словами, взаимность каждый раз требует подтверждения.

Трудно согласиться и с тезисом о трансформации норм, содержащихся в обычном международном праве (как и в международных договорах), в нормы внутригосударственного права. Теория общей и специальной трансформации несостоятельна по той причине, что буквальное толкование термина «трансформация» предполагает, в частности, превращение международно-правового обычая в норму закона с исчезновением нормы обычая или договора как

норм международного права. В действительности отражение обычая в содержании закона вовсе не означает прекращения обычая как нормы международного права. Для государства, признающего обычай, он обязателен и в международно-правовом качестве. Формы права могут быть различными, а одна и та же его норма может быть и договорной, и обычной, и нашедшей отражение во внутреннем акте государства. Форма права призвана организовывать и оформлять систему норм, правил поведения, составляющих содержание права. Форма права создает условия не только для его стабилизации, закрепления, но и для его совершенствования и развития9.

Для ряда государств общепризнанные принципы и нормы международного права имеют обычно-правовую форму выражения. Но многие государства являются участниками международных договоров, где эти принципы и нормы получили закрепление. Это способствует их более четкому отражению в национальном законодательстве. Так, принцип «pacta sunt servanda», о котором говорится в § 4 гл. II, прошедший через века в форме правового обычая, нашел отражение в ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Это положение отражено в национальном законодательстве многих государств, в том числе в Федеральном законе о международных договорах Российской Федерации, принятом Государственной думой 16 июня 1995 г. В преамбуле Закона подчеркивается, что «Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств»10. Более того, Закон вводит по сравнению с принципом «pacta sunt servanda» новую, более широкую формулировку -принцип добросовестного выполнения международных обязательств, который охватывает не только международные договоры, но и международно-правовые обычаи. Поскольку Закон находится в тесной связи с названной Конвенцией, то следует учитывать, что нормы международного обычного права, как это вытекает из Конвенции, должны применяться, если вопросы, подлежащие регулированию, не нашли в ней отражения.

Примером правил, признанных государствами в качестве обычных норм международного права, применяемых и отражаемых в национальном законодательстве многих стран, служат положения резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Всеобщая декларация прав человека» от 10 декабря 1948 г. В преамбуле этого документа

ставится задача охраны прав человека властью закона и утверждается, что всеобщее понимание этих прав и свобод имеет огромное значение для полного выполнения этого обязательства. Всеобщее и эффективное признание прав и свобод должно быть обеспечено путем взаимодействия международных и национальных мер. С течением времени многие положения Всеобщей декларации прав человека, являющейся рекомендательной резолюцией ООН, стали в практике государств признанными нормами обычного права. Например, это право каждого человека на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность; право на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах каждого государства; право на гражданство; право на свободу мирных собраний и ассоциаций; право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем; право каждого, обвиняемого в совершении преступления, считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком. В итоге положения Всеобщей декларации были признаны международным сообществом государств в целом в качестве норм обычного характера, что повлияло на национальные законодательства, на содержание решений, выносимых судами, на практику внешнеполитических ведомств. Уже говорилось о том, что основные права и свободы, определенные во Всеобщей декларации, нашли развитие во многих международно-правовых актах, а также получили закрепление в Конституциях и иных нормативных правовых актах государств. Так, в Российской Федерации конституционное положение о праве каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27) было развито в законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор местопребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. В отношении лиц, не являющимися гражданами РФ и законно находящихся на ее территории, Закон определил, что они имеют названное право в соответствии с Конституцией, законами и международными договорами РФ. С указанным Законом связаны федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», принятые 19 февраля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями. Следует отметить, что право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства до начала 90-х годов XX в. не знала ни одна Конституция СССР и РСФСР, ни какой-либо законодательный акт. Существовал институт прописки, который создавал существенные трудности для нормального существования человека и делал его зависимым от различных властных структур. Прописка создавала трудности материаль-

ного и морального характера, не давала возможности человеку достойно жить и свободно развиваться, была тяжелым бременем для населения11.

Закрепление права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, включение в 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. ст. 42 о праве каждого на свободу передвижения, фиксация этого права в Конституции РФ 1993 г., принятие Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г., последующие решения Конституционного суда РФ (например, его постановления от 25 апреля 1995 г., от 4 апреля 1996 г.), Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и другие нормативные акты способствовали поэтапному устранению института прописки, утверждению и реальному воплощению в жизнь права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Более того, конституционное и законодательное закрепление этого права, защищенное решениями Конституционного суда РФ, способствовало реализации других конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права собственности и наследования, права на жилище, на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на образование, социальное обеспечение, избирательные и иные права12.

Международно-правовой обычай, реализуемый внутри государства, может иметь иные аспекты применения, например, в сфере защиты экономических интересов государства и его безопасности. Можно сослаться на права России на континентальный шельф в Арктике. Это право базируется не на международном договоре (в данном случае речь могла бы идти о Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.), а на международно-правовых обычаях. «Согласно международному праву права России на континентальный шельф в Арктике существуют изначально, в силу факта, а не в силу правового документа, в том числе Конвенции 1982 г.»13 В Арктике масштабные национальные интересы Российского государства сложились исторически. Какого-либо многостороннего договора о статусе Арктики, в отличие от Антарктики, не существует. Вместе с тем высокоширотная Арктика является объектом не только национального законодательства, но и международного права, при этом, как подчеркивает исследователь данного вопроса

А.Н. Вылегжанин, нельзя игнорировать применимые обычные нормы международного права, в том числе те, которые Международный суд ООН относит к общему международному праву. Следует согласиться с выводами А.Н. Вылегжанина о том, что правовое регулирование режима Арктики, сложившееся в течение столетий, основано на международном обычном праве, породившем практику арктических государств по созданию своего национального законодательства, особенно природоохранного, в районах, примыкающих к побережью Северного Ледовитого океана. Арктические государства несут ответственность за сохранение окружающей среды Арктики. При решении вопросов о границах континентального шельфа в Арктике арктические государства независимо от их участия или неучастия в Конвенции 1982 г. должны исполнять обычные нормы международного права о делимитации между ними континентального шельфа и, как «lex speciales», нормы их международных договоров о делимитации в Арктике. Более того, применение к Арктике положения ст. 76 Конвенции 1982 г., касающегося многовариантного учета геологических факторов при определении границ между континентальным шельфом арктического государства и международным районом морского дна, не может иметь места в силу того, что нет доказательств согласия арктических государств - участников Конвенции 1982 г. на создание в Арктике такого района, который означал бы режим «общего наследия человечества». Установление такого режима противоречило бы экономическим интересам России и ее безопасности. Арктические государства, как несущие первоочередную ответственность за сохранение арктической экосистемы, могли бы разработать механизм реализации этой ответственности не на основе упомянутой Конвенции, а на основе международного обычного (общего) права. Частью решения этого вопроса должно стать разграничение между соседними государствами арктического шельфа в соответствии с общим международным правом14. Именно так были приняты российские национальные акты, касающиеся режима Арктики, - Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г., касающееся границ арктических территорий, входящих в состав СССР, определенные поправки в эти установления, внесенные в 1935 г. в связи с присоединением СССР к договору о Шпицбергене 1920 г., - постановления Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и от 15 января 1985 г., утвердившие перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР; правила плавания по трассам Северного морского пути, утвержденные поста-

новлением Совета Министров СССР в 1990 г., закрепившие положения, согласно которым этот путь охарактеризован как национальная транспортная коммуникация с недискриминационным порядком доступа на трассу судов всех стран, Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР» от 26 ноября 1981 г.

Другие государства, имеющие, подобно России, арктические секторы, - Канада, США, Норвегия, Дания - также укрепляют национальное законодательное регулирование в своих секторах.

Таким образом, влияние норм международного права на национальное законодательство отражает закономерный процесс согласования норм этих юридических систем, призванный обеспечивать коренные интересы государств и народов и их эффективное сотрудничество.

Примечания

1 См: Хабриева Т.Я. Основы взаимодействия международного и национального права // Влияние международного права на национальное законодательство / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2007. С. 8.

2 Тузмухамедов Б.Р. Источники и категории международного гуманитарного права в практике органов государственной власти Российской Федерации // Международное право и национальные интересы Российской Федерации. Liber amicorum в честь проф. О.Н. Хлестова: Сб. статей / Отв. ред. А.А. Ковалев, Б.Л. Зимненко. М.: Восток - Запад, 2008. С. 333.

3 Международное публичное право: Сб. док. / Сост. и авт. вступ. статьи К.А Бе-кяшев и Д.К. Бекяшев. М., 2006. Ч. 1. С. 606

4 Давид Э. Принципы права вооруженных конфликтов. М.: Международный комитет Красного Креста, 2000. С. 190.

5 См. резолюцию 5 XXV Международной конференции Красного Креста (Женева, октябрь 1986 г.) // Имплементация международного гуманитарного права: Статьи и документы. М.: МККК, 1998. С. 16.

6 Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Учеб. М., 2008. С. 330-331. Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Теоретические проблемы. Казань, 1999. С. 11.

8 Автономов А.С. Международные стандарты в сфере отправления правосудия. М., 2007. С. 19.

9 Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 34.

10 Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации // Международное публичное право: Сб. докладов / Сост. и авт. вступ. статьи К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. М., 2006. С. 379.

11 Шейнин Х.Б. Личные права и свободы // Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской федерации / Под ред. О.И. Тиунова. М., 2005. С. 70-79.

12 См.: Шейнин Х.Б. Указ. соч. С. 73.

13 Вылегжанин А.Н. Границы континентального шельфа в Арктике: сопоставление Конвенции по морскому праву 1982 г. с обычными нормами международного права // Международное право и национальные интересы Российской Федерации. Liber amicorum в честь проф. О.Н. Хлестова / Отв. ред. А.А. Ковалев, Б.Л. Зимненко. М., 2008. С. 53.

Взаимодействие международного и внутригосударственного (национального) права обусловлено таким объективным — по отношении к правовым категориям — фактором, как взаимосвязь внешней и внутренней политики.

Существенное значение для поддержания и совершенствования такого взаимодействия имеет то обстоятельство, что государства выступают в нормотворческих процессах как создатели одновременно внутригосударственных (национально-правовых) норм и международно-правовых норм , воплощающих в первом случае их собственные, во втором — взаимосогласованные интересы. Соответственно рождаются государственные законы (равно иные нормативные акты) и межгосударственные договоры (иные источники международного права). Терминологическим выражением участия государства в создании различных по принадлежности к определенной правовой системе актов является их официальное обозначение; применительно к нашему государству — законы Российской Федерации (в прошлом — законы СССР) и международные договоры Российской Федерации (международные договоры СССР).

Квалификация внутригосударственного права и международного права как самостоятельных правовых систем относится и к методам нормотворчества, и к формам существования тех и других правовых норм, и к правоприменительной практике.

Поскольку внутригосударственное и международное право, будучи автономными по отношению друг к другу системами, активно взаимодействуют, вплоть до применения международно-правовых норм в сфере внутригосударственных отношений, возникла иллюзия перехода норм одной системы в другую. Такое иллюзорное представление породило концепцию "трансформации" международно-правовых норм в национально-правовые нормы, международных договоров во внутригосударственное законодательство. Согласно этой концепции международные договоры в результате их ратификации, утверждения или просто официального опубликования "трансформируются", преобразуются во внутригосударственные законы; аналогична судьба соответствующих норм. Неприемлемость подобных умозаключений станет предельно ясной, если принять во внимание, во-первых, что трансформация означает прекращение существования "трансформируемого" предмета, явления, но международным договорам такая судьба неприсуща; во-вторых, что на стадии правоприменения взаимодействие двух правовых систем, если принять данные суждения, заменяется единоличным действием правовой системы государства, "поглотившей" международные нормы; в-третьих, что традиционно в ряде отраслей национального права допускается применение норм иностранного законодательства, однако не высказывается предположение о "трансформации" и этих норм в российское законодательство.

Принятые во многих государствах конституционные формулировки воплощают не вполне однозначные подходы к проблеме. Так, согласно ст. 25 Основного закона федеративной Республики Германии 1949 г. "Общие нормы международного права являются составной частью права Федерации"; согласно п. 1 ст. 28 Конституции Греции 1975 г. общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры после их ратификации и вступления в силу "являются составной частью внутреннего греческого права"; согласно ч. 4 ст. 5 Конституции Республики Болгария 1991 г. ратифицированные, опубликованные и вступившие в силу международные договоры "являются частью внутреннего права страны". В Конституции Испании международные договоры квалифицируются как "часть ее внутреннего законодательства" (ч. 1 ст. 96), а в Конституции Украины действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, объявлены "частью национального законодательства Украины" (ч. 1 ст. 9).

Формулировка действующей Конституции Российской Федерации может показаться идентичной приведенным выше. Согласно ч. 4 ст. 15 этой Конституции "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы"

Толкование этой конституционной нормы затрагивалось в гл. 1 учебника применительно к характеристике правовой системы. Ясно, что понятие "правовая система" отличается от понятия "право", будучи более насыщенной категорией, вмещающей в себя наряду с правом как совокупностью юридических норм правоприменительный процесс и, очевидно, складывающийся на их основе правопорядок .

В этом смысле формулировка Конституции Российской Федерации представляется ощутимо иной, чем в названных зарубежных конституциях, и дает основания для такой "прописки" общепризнанных принципов и норм и международных договоров Российской Федерации в российской правовой системе, при которой эти принципы, нормы, договоры, не вторгаясь прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, взаимодействуют с ним в правоотношениях , в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка.

Функциональное назначение конституционной нормы проявляется в признании непосредственного действия международно-правовых норм в сфере внутригосударственной деятельности и внутригосударственной юрисдикции, в предписании непосредственного применения этих норм судами , другими органами государства , хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами (индивидами). Такой вывод обусловлен пониманием текста ч. 4 ст. 15 Конституции в контексте других конституционных норм (ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 67, 69) и многочисленных законодательных актов РФ, предусматривающих их совместное с международными договорами применение. Самостоятельное юридическое положение международных принципов, норм договоров подчеркивается особым статусом при их приоритетном применении в случаях несоответствия им норм законов.

Очевидно, и тексты упомянутых статей зарубежных (кстати, далеко не всех) конституций допускают — с учетом других нормативных предписаний — аналогичное толкование их соотношения с международными договорами (нормами).

Функции международного права во внутригосударственной сфере

Способность норм современного международного права выполнять, с учетом отмеченных особенностей, те же регулятивные функции, на которые ориентированы нормы внутригосударственного права , используется в правовой системе Российской Федерации (ранее — в правовой системе Союза ССР) в целях их согласованного, совместного применения. В нашем законодательстве содержится немало предписаний, согласно которым тот или иной порядок деятельности определяется, те или иные отношения регулируются, а компетентные органы руководствуются, с одной стороны Конституцией , законами, иными актами органов Российской Федерации, а также теми законами СССР или их отдельными нормами, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, поскольку они не противоречат российскому законодательству, с другой стороны, международными договорами Российской Федерации и воспринятыми ею в порядке правопреемства международными договорами СССР.

В качестве примеров такого рода назовем ст. 436 ГПК РСФСР, ст. 32 УПК РСФСР, ст. 305 Таможенного кодекса РФ, ст. 4 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции", ст. 15 Закона РФ "О внешней разведке", согласно которым порядок отношений органов и должностных лиц с соответствующими органами и должностными лицами иностранных государств определяется законодательством Российской Федерации и ее международными договорами. В ряде законов имеются специальные статьи, посвященные правовым основам деятельности того или иного ведомства и называющие в связи с этим как Конституцию, законы и иные нормативные акты , так и международные договоры (ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" 1995 г.). Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. Уполномоченный в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, настоящим Законом, законодательством РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права , международными договорами РФ.

Согласно ст. 4 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" 1995 г. этот орган в своей деятельности, специфика которой вполне понятна, руководствуется не только Конституцией РФ и другими федеральными актами, но также нормами международного права и международными договорами РФ, регулирующими отношения в сфере охраны государственной границы , территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Имеются, однако, и такие законы (например, ст. 4 Закона "О милиции" 1991 г.), где подобный перечень ограничен внутригосударственными актами, хотя на практике соответствующим органам приходится руководствоваться и международными договорами. Непоследовательность проявляется порой и в том, что в акте о каком-либо ведомстве (органе) содержится немало конкретных положений о применении международных договоров данным ведомством (органом), а в статье о правовой основе его деятельности называются только российские акты. Таковы, например: Положение о Министерстве культуры Российской Федерации от 6 июня 1997 г., Положение о Министерстве Российской Федерации по атомной энергии от 29 апреля 1997 г.

Особо заметен такой пробел в Положении о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. Это Министерство в своей деятельности не может не руководствоваться международными договорами, прежде всего при решении таких обозначенных в ст. 4 задач, как защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом, обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и т. д., а также при осуществлении функций, закрепленных в ст. 5. Между тем согласно ст. 2 Положения правовую основу деятельности МИД составляют исключительно акты РФ (международные договоры не упомянуты).

Идея согласованного регулирования четко выражена во многих законодательных актах, посвященных определенным видам деятельности. Так, в преамбуле Закона РФ "Об образовании" в редакции от 13 января 1996 г. сказано, что образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права. В Законе РФ "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров" от 23 сентября 1992 г. предусмотрено, что правовая охрана товарного знака предоставляется на основании его государственной регистрации в порядке, установленном настоящим Законом, или в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 2). Согласно ст. 5 Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР" от 4 июля 1991 г. отношения, связанные с иностранными инвестициями, регулируются настоящим Законом, иными действующими на территории России законодательными актами и международными договорами. Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. совершенно закономерно содержит особенно много ссылок на международные договоры. В частности, ч. 2 ст. 7 определяет, что режим Государственной границы устанавливается настоящим Законом, другими законодательными актами и международными договорами Российской Федерации.

Таким образом, взаимодействие правовых систем проявляется в согласованном регулировании отношений, относящихся к совмещенному предмету регулирования.

Принципиальное значение имеет разграничение понятий: право государства как совокупность создаваемых данным государством, его органами правовых норм и правовых актов и право, применяемое в государстве, как совокупность всех правовых норм, всех правовых актов, которые подлежат реализации в сфере внутригосударственных отношений и (или) могут действовать в пределах юрисдикции соответствующего государства и компетенции его органов. Второе понятие шире первого, поскольку охватывает — наряду с национальным правом (основным компонентом) — применимые международные нормы, международные договоры, заключенные или признанные данным государством, а также отдельные нормы права иностранных государств в случаях, предусмотренных национальными законами или международными договорами.

Естественно, что для такого применения нормы, принадлежащие к различным правовым системам, должны обладать юридической совместимостью. При взаимодействии национальных норм (собственных норм данного государства) и международных норм это достигается их согласованием в процессе разработки, когда внутригосударственные правовые категории, принципы, нормы принимаются во внимание при подготовке международных договоров, а внутригосударственное законодательство приводится в соответствие с вступившими в силу международными договорами. Использование норм иностранного права осуществляется с учетом оговорки об их неприменении, если это противоречит основам национального правопорядка (публичному порядку).

В связи с рассмотрением проблем разграничения понятий "право государства" и "право, применяемое в государстве" требуют уточнения два вопроса — об и о квалификации нормативных комплексов, рождающихся и действующих на межсистемной основе.

В некоторых изданиях можно встретить утверждения, что международные договоры относятся к категории специфических источников внутригосударственного права (например, административного, трудового и уголовно-процессуального права). По сути дела, к такому же результату приходят сторонники концепции "трансформации", отстаивая идею "перевода нормы международного права в норму национального права, перевоплощения международных договоров в национальные законы. Сама природа понятийного аппарата обусловливает "привязку" определенных правовых категорий к соответствующей правовой системе. Каждая правовая система, имеет свои источники, которые обладают способностью выполнять присвоенные им функции в рамках другой правовой системы не переходя в нее, сохраняя "прописку" в собственной правовой системе.

Что же касается нормативных комплексов, рождающихся и действующих на межсистемной основе, обладающих качествами регулятивной совместимости, то нам не кажется оправданным их восприятие сквозь призму традиционных представлений о таких стабильных нормативных образованиях, как "правовой институт" или "отрасль права ", поскольку эти категории, как и источники права, принадлежат соответствующей правовой системе. Мы разделяем мнение, что "нормы международного и национального права не могут составлять объективно существующую единую совокупность норм, поскольку по своей социальной и юридической природе — это различные и особые системы права ".

Предпринимаемые попытки конструирования "межсистемных отраслей" или "межсистемных институтов" кажутся искусственными и игнорирующими то обстоятельство, что при надлежащие к различным правовым системам нормы взаимодействуют как нормативный комплекс не в статическом состоянии, а в правоприменительном процессе, причем в целях решения конкретной задачи, урегулирования конкретного правоотношения . Такие группы разносистемных норм, состыкованные в определенных ситуациях, могут быть обозначены как правоприменительные комплексы.

В нашей практике типичными являются двусоставные правоприменительные комплексы — из норм национального законодательства и норм международных договоров.

Вместе с тем получили распространение и трехсоставные правоприменительные комплексы, включающие помимо названных норм и нормы иностранного права. Так, при решении вопросов двойного гражданства подлежат применению нормы ст. 3 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", нормы международного договора между Российской Федерацией и иностранным государством, допускающего и регламентирующего статус двойного гражданства, если такой договор заключен, а также нормы законодательства соответствующего иностранного государства. Точно так же конкретный акт выдачи лица для привлечения к уголовной ответственности или для исполнения приговора требует применения в совокупности норм уголовного и уголовно-процеесуального законодательства как запрашивающего, так и запрашиваемого государства и норм договора о правовой помощи, заключенного соответствующими государствами.

Международное право как фактор совершенствования национального законодательства

Принцип добросовестного выполнения международных обязательств — один из основных принципов международного права — презюмирует согласование с этими" обязательствами национальных законов и предпринимаемых государством в сфере своей внутренней компетенции мер. Позиция международного сообщества выражена в универсальном договоре — Венской конвенции о праве международных договоров — в ст. 27, имеющей заголовок "Внутреннее право и соблюдение договоров": государство-участник какого-либо договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Эту норму, очевидно, можно трактовать и в смысле недопустимости ссылки на отсутствие во внутреннем праве соответствующих положений. Можно предположить ситуацию, когда выполнение договора не зависит от состояния внутреннего права. Но все же нормальным состоянием следует признать взаимодействие национальных и международных норм и, следовательно, согласование первых со вторыми как необходимое условие выполнения договора и как важный компонент механизма реализации договорных предписаний.

Характерно, что при разработке Декларации принципов взаимных отношений, составляющей ядро Заключительного акта СБСЕ 1975 г., государства конкретизировали содержание принципа добросовестного выполнения международных обязательств, включив в его текст слова о том, что при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, они будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву.

В законодательстве СССР, а ныне в законодательстве. Российской Федерации утвердилось правило приведения его норм в соответствие с международными договорами, другими . В его основе находятся как указанный принцип, так и конкретные положения международных договоров, ориентирующие их участников на такие действия. Можно выделить, с одной стороны, управомочивающие нормы, согласно которым принятие законов обусловлено усмотрением компетентных государственных органов , а с другой стороны, предписывающие нормы, которыми на государство возлагаются определенным образом сформулированные обязательства. К первому варианту относится, например, п. 1 ст. 21 Конвенции ООН по морскому праву: "Прибрежное государство может принимать в соответствии с положениями настоящей Конвенции и другими нормами международного права законы и правила, относящиеся к мирному проходу через территориальное море...";

ко второму варианту — п. 2 ст. 20 Международного пакта о гражданских и политических правах : "Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом".

Используются следующие формы приведения законодательства в соответствие с международными договорами:

1) разработка и принятие принципиально новых законодательных актов, ранее не известных правовой системе государства (Декларация прав и свобод человека и гражданина , принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., Федеральный закон "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. в редакции от 28 июня 1997 г., Закон РФ "О космической деятельности" от 20 августа 1993 г., Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" от 8 января 1998 г.);

2) принятие законов, заменяющих ранее действовавшие и существенно изменяющих нормативное содержание (Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г., заменивший Закон СССР "О Государственной границе СССР" 1982 г., Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 г., заменивший Таможенный кодекс СССР 1991 г., Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., заменивший Воздушный кодекс СССР 1983 г.);

3) принятие актов, вносящих частичные изменения и дополнения в действующие законодательные акты. Например, присоединение СССР в 1973 г. к Всемирной (Женевской) конвенции об авторском праве 1952 г. потребовало ряда норм союзного и республиканского гражданского законодательства ; в связи с присоединением СССР в 1987 г. к Международной конвенции _о борьбе с захватом заложников Президиум Верховного Совета СССР издал указ "Об уголовной ответственности за захват заложников", а Президиум Верховного Совета РСФСР указом от 17 июня 1987 г. дополнил УК РСФСР статьей 126 1 "Захват заложников"; согласно Закону РФ от 29 апреля 1993 г. УК РСФСР был дополнен статьей 78" "Незаконный экспорт товаров, научно-технической информации и услуг, используемых при создании вооружения и военной техники, оружия массового уничтожения", причем введение уголовной ответственности за указанное деяние объяснялось в преамбуле Закона целью обеспечения выполнения международных обязательств по нераспространению оружия массового уничтожения.

Интересен пример совершенствования норм об усыновлении в связи с ситуациями усыновления иностранными гражданами детей , являющихся гражданами РФ. Положения Кодекса о браке и семье РСФСР (ст. 98 и последующие статьи гл. 12, а также ст. 165, предписывавшая в подобных ситуациях руководствоваться нашим законодательством при условии получения разрешения) пришли в противоречие с потребностями надлежащей защиты интересов детей и не отвечали предписаниям вступившей в силу в 1990 г. Конвенции о правах ребенка. Согласно ст. 21 Конвенции подобное усыновление — "усыновление в другой стране" — допускается, "если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным". Федеральным законом, принятым 10 февраля 1995 г., в соответствующие статьи Кодекса о браке и семье были внесены существенные изменения и дополнения. Новая редакция ст. 98 включает следующий текст: "Усыновление детей, являющихся гражданами РФ, иностранными гражданами допускается только в случаях, если не представилось возможным передать этих детей на усыновление, под опеку (попечительство) граждан РФ на воспитание в семьи граждан РФ или на усыновление родственникам ребенка независимо от их места жительства или гражданства ". Соответственно изменена и дополнена ст. 165, где сказано также о необходимости получения согласия законного представителя ребенка и компетентного органа. Усыновление не может быть произведено, если в результате усыновления могут быть нарушены права ребенка, установленные законодательством и международными договорами РФ. Характерно, что еще раньше, 31 августа 1994 г., в приказе Министерства образования РФ и Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ "О документах, представляемых при усыновлении детей иностранными гражданами" было установлено, что в личном деле ребенка, передаваемого, на усыновление иностранным гражданам, должен быть документ, подтверждающий, что ребенок неоднократно предлагался гражданам РФ на усыновление.

В развитие норм этого закона постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1995 г. было утверждено Положение о порядке передачи детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление гражданам РФ и иностранным гражданам и (или) лицам без гражданства. В новом Семейном кодексе РФ от 29 декабря 1995 г. эти вопросы регламентируются ст. 124 и последующими статьями гл. 19 и ст. 165 идентичным образом. В ситуации возможного нарушения прав ребенка, установленных законодательством и международными договорами, предусмотрена отмена в судебном порядке произведенного усыновления (удочерения).

Уважительное отношение к обязательствам по международному праву четко выражено в ст. 4 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации": "Законодательство о Государственной границе основывается на Конституции Российской Федерации , а также на международных договорах Российской Федерации".

Однако в нашем законодательстве сохраняются весьма заметные пробелы либо нормативные решения, существенно отличающиеся от положений заключенных договоров. Даже в новом Уголовном кодексе РФ, который, как сказано в ч. 2 ст. 1, "основывается на Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципах и нормах международного права", отдельные составы преступлений , в отношении которых наше государство взяло на себя обязательства по международным конвенциям, определены не вполне адекватно договорным нормам (например, ст. 117 и 302 УК в их соотношении с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания , ст. 360 в ее соотношении с Конвенцией о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов). Заключенные в разные годы договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и. уголовным делам не имеют в нашем уголовно-процессуальном законодательстве столь полезных для их выполнения норм. Присоединение СССР в июле 1991 г. к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах (Протокол вступил в силу для Российской Федерации 1 января 1992 г.), а также подписание в 1996 г. Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предполагают разработку и законодательное закрепление механизма реализации соответствующих международных норм.

Взаимодействие международных договоров и национального законодательства в правоприменительном процессе

Вполне закономерно было решено придать норме о приоритетном применении правил международных договоров конституционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию Российской Федерации в качестве общего предписания: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду три обстоятельства.

Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру ратификации в Федеральном Собрании Российской Федерации . Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров,. устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последствиями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию договора.

Во-вторых, должно быть применено расширительное толкование термина "закон", охватывающее все внутригосударственные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, понимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое пояснение касается, в частности, нового Гражданского кодекса РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции сопровождается подчеркнутым разграничением актов гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм "иных актов" при их коллизии с договорными нормами.

В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специальных норм на этот счет нет. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в федеральном законе "О международных договорах Российской федерации" сформулировано следующее предписание (ст. 22):

"Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке". При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу приоритетного применения правил международного договора в коллизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.

В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с договором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека , признаваемых в государстве — участнике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Конвенции не затрагивает любых положений, которые в большей степени способствуют осуществлению прав ребенка и содержатся в законе государства-участника.

Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 60). Такой подход не воспринят в нашем законодательстве. И если в первой редакции Закона РФ "О беженцах" 1993 г. положение о приоритетном применении правил международных договоров сопровождалось оговоркой: за исключением случаев, когда их применение может привести к ограничению прав и свобод беженцев, регламентируемых соответствующими законами РФ (ст. 15), то в его новой редакции от 28 июня 1997 г. использована общепринятая формулировка (ч. 3 ст. 18).