Понятие и принципы федерализма. Механизм реализации основных принципов федерализма в рф Федерализм и вопросы суверенитета: американская модель

Федеративное устройство государства, как и унитарная форма, основывается на системе определенных принципов, выработанных и апробированных в течение многовековой истории человечества. Последовательное осуществление этих принципов способствует укреплению стабильности и эффективности федеративной системы. Напротив, отход от них в практике государственного строительства чреват разрушением самого каркаса федеративного устройства и либо перерождением федеративного государства в унитарное государство либо распадом его на отдельные части.

Прежде всего, необходимо разделить принципы федерализма и принципы федеративного устройства. Первые имеют больше философско-политическую природу, являются более универсальными в плане общезначимости для любой федерации и проявляются в разных аспектах содержания федеративной формы государственного устройства. Вторая группа может быть названа организационными, или организационно-правовыми принципами. К ним относятся, например, такие принципы, как добровольность объединения государств и подобных им образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; недопустимость изменения границ субъектов федерации без их согласия; общие территории и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование. Такие принципы имеют более практическую и относительно узкую направленность, придавая федерации специфический вид, отражают в той или иной мере принципы федерализма и могут предстать в разном сочетании в условиях различных федеративных государств. В данной главе речь пойдет о принципах федерализма.

Среди этих принципов следует выделить, прежде всего, принцип единства в многообразии. Отличительной чертой федеративной формы государственного устройства является то, что она способна органически выразить единство в главном, основном и многообразие в подробностях. Не случайно, федерализм и развивался «как ответ на древний вопрос: каким образом можно объединить различные сообщества для достижения целей, недостижимых поодиночке, не подавляя при этом самобытности решивших объединиться народов». При этом не исключается и соединение противоположностей, достижение баланса между ними. Собственно федерализм и федерация, наверное, потому и существуют, что представляют собой необходимые и апробированные средства соединения противоречивых элементов социального и политического пространства. В этой связи представляется достаточно точным замечание, что все федерации по определению являются конфликтными системами, находящимися в состоянии непрерывного изменения, постоянно пытаясь «установить баланс между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, разделением власти и делением полномочий, а также между симметрией и асимметрией».

В социально и этнически разнородном обществе с большими региональными различиями федеративная система выступает в роли своеобразной скрепы, которая позволяет, с одной стороны, учесть многообразные общественные интересы, с другой - обеспечить единство в главном - сохранении целостности и стабильности государства, защите прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания. Например, как одно из несомненных достижений Бельгийского федерализма в литературе отмечается то, что внутренне присущий федерации процесс деволюции, то есть передачи полномочий на нижние этажи власти и управления, «смог сдержать острую напряженность в отношениях между группами, говорящими по-нидерландски и по-французски».

В литературе была высказана идея о том, что устойчивый федерализм «выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в конституции; с другой – он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство». Эта сама по себе правильная мысль заслуживает постановки в более широком контексте. Интегрирующая роль федеративного устройства государства проявляется не только в объединении государств и государственных образований, но и в соединении в целостный социум различных сегментов общества, включая социальные группы, этнические, конфессиональные и другие общности.

Опыт многих зарубежных федераций свидетельствует о том, что их интегрирующая роль исключительно велика. Так, по мнению некоторых авторов, Швейцарский федерализм был предназначен для того, чтобы интегрировать в едином обществе различные лингвистические и религиозные группы. И если в период основания федеративного государства в 1848 году вопрос о вероисповедании имел исключительно большое значение, то в конце 90-х годов прошлого столетия его значимость оказалась не столь значительной. Однако разделение по лингвистическому признаку все еще существует и сохраняет большое значение. «Федерализм гарантирует права представительства этих лингвистических групп во всех сферах федеративной политической системы. Отсюда мало сомнений в том, что федерализм достиг своей цели интегрирования социально-культурных групп».

В принципе можно сказать, что выделение в качестве одного из ведущих признаков федерализма интегративной природы федерации бессмысленно без признания свойственного ей многообразия. Последнее представляет собой необходимую основу для интеграции Поэтому следует, по-видимому, согласиться с тем, что «нельзя достигнуть никакой интеграции на каком бы то ни было уровне без учета многообразия. «Интегрирующее разнообразие» - вот что такое плюрализм».

Коренные истоки федерализации лежат в разнообразии, разнородности и разделенности общества, в котором государство принимает форму федерации. Последняя выступает как средство отражения и объединения в одном государстве многообразных региональных групп и интересов - экономических, социальных, этнических и др. Выбор федеральной системы, отмечает Ж. Боуз, происходит обычно (но не всегда) потому, что общество имеет культурные, политические или социальные разделения, которые не могут быть согласованы в рамках унитарных структур. Например, Соединенные Штаты выбрали федеральную структуру, чтобы отразить решающие интересы тринадцати существовавших в то время независимых политических образований. С другой стороны, в Канаде имелись не только "независимые политические системы", но и культурное и лингвистическое своеобразие ее многочисленного франкоговорящего меньшинства..

С образованием федерации указанное выше многообразие не исчезает, а сохраняется, и сама федерация призвана сочетать единство и различия. Как пишет Д. Элазар, "одна из характерных черт федерализма заключается в его стремлении и цели одновременно порождать и поддерживать единство и разнообразие. ...Обсуждая федерализм, ошибочно представлять единство и разнообразие как противоположности. Единство следует сопоставлять с разобщенностью, а разнообразие с однородностью, подчеркивая политические измерения и смысл каждого из этих явлений".

Одновременный учет и согласование существующего в обществе и государстве единства и многообразия составляет исключительно важную предпосылку взвешенного разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, что в принципе позволяет проводить единую политику в главном с разнообразием в ее частностях и деталях.

При таком подходе на федеральный центр возлагается огромная ответственность за проведение единой, сильной и отвечающей общим интересам политики в принципиальных вопросах общественной жизни. Субъекты же федераций получают свободу действовать, не ожидая указаний сверху, при осуществлении как общегосударственной политики с учетом местных особенностей и с использованием собственных подходов, так и самостоятельной региональной политики по вопросам, относящимся к их компетенции.

При достаточно широких полномочиях субъекты федерации имеют также возможность смягчать последствия ошибок федерального центра. Децентрализация в виде расширения полномочий субъектов федерации иногда рассматривается "как эффективный ответ на склероз сверхперегруженных центральных правительств".

Опыт Российской Федерации подтверждает, что в ряде случаев власть в субъектах федерации в пределах своих полномочий серьезно корректирует политику федерального центра. Так, "мягкое вхождение" в рынок в Республике Татарстан при всеобщей "шоковой терапии" в России в начале 90-х годов прошлого века позволило смягчить ценовой удар по населению, особенно по наиболее обездоленной его части. При огромной территории страны, громадных экономических, социальных, этнических, культурных различиях между составными частями федерации России, как, может быть, никакому другому государству, в проведении реформ, в реализации тех или иных программ следует избегать шаблонов и шаблонизации, непродуманной централизации в деталях. Вряд ли допустимо единообразие, например, в осуществлении жилищно-коммунальной реформы, учитывая и сложившиеся традиции расселения, и разный уровень жизни в регионах, и неодинаковые финансово-экономические возможности субъектов федерации, и другие подобные обстоятельства.

Сочетание единства и многообразия признается сегодня как сущностная черта федерализма. "Если государственное устройство не принимает во внимание субнациональное многообразие, - утверждает А. Хейнеманн-Грудер, - значит речь идет не о федеративном, а унитарном государстве. Сущность федерализма - защита многообразия". "Залогом успешного функционирования федеративного государства, - говорится в другой работе, - является равновесие между двумя элементами, характерными для федерализма: единством и многообразием".

Единство должно проявляться в главном, коренном, наиболее существенном. Это, в первую очередь, цели, которым обязано служить федеративное государство, - целостность государства, социально-экономическая и политическая стабильность общества, благополучие всех без исключения социальных групп, основанное на экономическом росте и демократии, защите прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, это единство институтов, обеспечивающих демократический, федеративный, правовой, социальный, светский характер самого государства. В-третьих, это единство экономического и правового пространства в границах государства. В-четвертых, это единство в реализации основных направлений политики государства.

Принцип единства в многообразии принципиально несовместим с жесткой и тотальной централизацией власти и управления, искусственным выравниванием и унификацией составных частей федерации. Нельзя не согласиться с тем, что "постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводит к "возгонке" претензий и все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие поспешно и неумело пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации".

При этом единство не исключает, а более того в федеративном и демократическом государстве предполагает многообразие. В условиях федерализма такое многообразие может проявляться в особенностях построения и функционирования органов государственной власти субъектов федерации; многообразии региональных особенностей, требующих учета при проведении конкретной политики; разнообразии методов и средств осуществления в субъектах федерации общегосударственной политики.

Разумеется, федеративная система развивается не без противоречий. В политологической литературе приводились разные примеры противоречий, свойственных этой системе. Одно из них – доходящее иногда до стадии конфликта противоречие между субъектами федерации, являющимися донорами, и субъектами- реципиентами. Субъекты–доноры полагают, что они платят непомерно высокую цену, поддерживая на финансовом плаву субъекты-реципиенты. Последние, напротив, считают, что они не получают достаточной финансовой поддержки для решения проблем своей слабой экономики.

При федеративном устройстве существует также очевидное противоречие между централизмом и регионализмом. Правда, иногда это противоречие почему-то называется системным признаком исключительно «президентского федерализма», т. е. сочетания федеративной формы государственного устройства с сильной президентской властью. Это вряд ли верно. Противоречие между централизмом и регионализмом может возникнуть в условиях любой федерации. Так, значительная напряженность по линии расхождения между центром и периферией характеризует региональный плюрализм в Испании.

Другой пример. Нынешняя Германия характеризуется намного более сильным регионализмом, чем когда-либо в послевоенной истории. Специалисты связывают это с тем, что окончание перманентного экономического бума вместе с перспективой единого европейского рынка заставило земли переосмыслить свое экономическое положение. Не было уже никакой надежды на то, что они могли пребывать в состоянии зимней спячки под опекой федерального правительства и поэтому они решили сделать решающий шаг вперед и разработать собственную экономическую стратегию.

Данное противоречие обусловлено тем, что в основе централизма лежит концентрация предметов ведения, функций, полномочий и соответствующих ресурсов, прежде всего, финансовых, на федеральном уровне, в то время как в основе регионализма лежит, напротив, их максимально возможная децентрализация до уровня регионов. Если регионализация всегда предполагает децентрализацию управления, передачу большего числа полномочий регионам для самостоятельного решения вопросов местного значения, то в федерации соотношение централизации и децентрализации может быть разным в разные исторические периоды. Федерацию нельзя полностью отождествлять с децентрализацией, поскольку возможны и децентрализованные унитарные государства, и федерации с сильными элементами централизации. Однако, тем не менее, децентрализация является неотъемлемым элементом федерации.

Следует также заметить, что в отечественной литературе очень часто отождествляются понятия «регион» и «субъект федерации». Между тем понятие «регион», несомненно, шире по своему объему, поскольку регионом можно обозначить и группу сопредельных государств (регион Прибалтики или Ближнего Востока), и отдельное государство, и часть единого государства. Применительно к федеративному государству регионом часто называют конкретный субъект федерации. И здесь могут возникнуть некоторые смысловые трудности.

Под общим названием «регион» возникает опасность отождествления, например, республики в составе Российской Федерации, с обычной административно-территориальной единицей. Но, например, Республика Татарстан, если продолжить сравнение, есть не просто регион. Она представляет собой национальную государственность татарского народа, призванную способствовать сохранению этнической идентичности на базе общей культуры и языка, что не под силу никакой национально-культурной автономии.

Не совпадают по своему содержанию и такие явления, как федерализация и регионализация. Федерализация – это процесс перехода либо от конфедерации к единому союзному государству (федерации), либо от единого унитарного государства к значительно более децентрализованному целому с иными принципами государственного устройства – тоже к федерации. Федерализация не сводится к усилению самостоятельности субъектов федерации. Она включает комплекс других вопросов, в том числе и, прежде всего, институционализацию основных признаков федерализма.

Регионализация же – это процесс усиления регионов, повышения степени их самостоятельности и значимости, в том числе за счет расширения их полномочий. Следовательно, субъект федерации и регион, федерализация и регионализация, региональная власть и власть субъекта федерации – это близкие, но не тождественные понятия. Еще дальше одно от другого отстоят понятия «федерализм» и «регионализм». По-видимому, регионализацию необходимо сопрягать не с федерализацией, а с глобализацией.

Единство в многообразии как принцип построения и функционирования реальной федерации выражается, как уже отмечалось, в различных формах. Безусловно, исключительно важным для целостности и стабильности федеративного государства является обеспечение единства экономического пространства. Такое единство вытекает из системности народнохозяйственных связей регионов страны, закрепляется общими законодательными основами рыночной экономики, обеспечивается беспрепятственным перемещением товаров, услуг и финансовых средств на всей территории федеративного государства. Связующими звеньями единого экономического пространства являются единая транспортная сеть, единая система связи и телекоммуникаций, единая денежная система, единая система мер и весов.

Однако при всем при этом экономическая действительность в условиях любой федерации отличается большим или меньшим многообразием. Достаточно обратить внимание на резкие различия в экономической ситуации в разных российских регионах. Эти различия вызваны многими причинами, среди которых - исторически сложившийся уровень развития производительных сил, проводившаяся в прошлом политика их размещения, характер укоренившейся производственной специализации региона, обеспеченность природными ресурсами, наличие квалифицированных научно-технических и управленческих кадров и другие факторы.

Очевидно, наиболее оптимальным сочетанием единства и многообразия в сфере экономики является высокая интегрированность национальной экономики на базе производственной специализации регионов в ее самых современных формах.

С учетом двухуровневой структуры государственной власти в федеративном государстве огромное значение имеет обеспечение единого правового пространства. В этом отношении принципиальное значение приобретает в первую очередь всеобщее соблюдение федеральной конституции – основного закона федеративного государства. Кроме этого, гарантированность единого правового пространства предполагает беспрепятственное действие на всей территории федерации федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения федерального центра и по вопросам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, при этом законы, изданные по предметам совместного ведения, должны иметь, как правило, рамочный характер.

Немаловажное значение имеет также неукоснительное соблюдение и исполнение законов субъектов федерации, изданных в пределах предметов их исключительного ведения и полномочий, недопустимость вмешательства в них федерального центра. Единство правового пространства будет обеспечено в том случае, если каждый уровень государственной власти будет действовать в пределах своей юрисдикции.

Свобода правотворчества субъектов федерации в пределах федеральных рамочных законов по предметам совместного ведения, а также в границах своих исключительных предметов ведения не имеет ничего общего с правовым сепаратизмом, который разрушает единое правовое пространство, характерное для всякого единого государства, создает правовой хаос и препятствует проведению общефедеральной политики, отраженной в правовой системе.

В федеративном государстве на уровне основного закона обычно закладываются основы конституционного строя, которые определяют главные принципы экономической, социальной и политической жизни, общие как для всего государства, так и для каждого субъекта федерации. Так, определяя Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, российская Конституция устанавливает тем самым принципы государственной жизни и в субъектах Федерации. Или другой пример. Закрепляя в статье 13 идеологическое и политическое многообразие, Конституция Российской Федерации запрещает тем самым установление какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной, а также монополию на политическую власть какой бы то ни было партии или другой организации, группы лиц или отдельного руководителя. Единство в данном случае заключается в том, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не может быть терпима и идеология, которая обосновывает, пропагандирует и призывает к достижению указанных целей.

В то же время идеологическое и политическое многообразие означает свободу придерживаться любых идеологических и политических взглядов и убеждений, если их проявления в конкретных действиях не угрожают и не посягают на целостность и безопасность государства, основы его конституционного строя, не выливаются в другие противоправные деяния. Такое многообразие несовместимо с принудительным навязыванием личности или группе, обществу в целом любой идеологии, с официальной цензурой, монополией на средства массовой информации и т. п.

Политическое многообразие предполагает рассредоточение власти по горизонтали между тремя ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) и по вертикали (между федеральным центром и субъектами федерации), функционирование многопартийной системы, свободу деятельности политической оппозиции, а также наличие других признаков, свойственных политическому плюрализму.

В связи с принципом единства в многообразии интересным представляется вопрос о соответствии этому принципу организации и деятельности системы органов государственной власти, обычно принятой в условиях федерации. Исходя из конституционно-правовой практики Российской Федерации, можно утверждать, что такое соответствие имеет место. Согласно Конституции Российской Федерации субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти, что во многом предопределяет разнообразные особенности в государственном строительстве указанных субъектов. В то же время стержнем названной системы являются основы конституционного строя Российской Федерации и общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом. Эти основы и принципы определяют единство в главных чертах организацию государственного механизма в субъектах федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с одной стороны, определяет то общее, единое для всех, что характеризует организацию государственной власти в субъектах Федерации, с другой стороны, оставляет определенный простор для того, чтобы отразить возможное многообразие в особенностях такой организации. Закон закрепил, например, общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В то же время закон оставляет на усмотрение субъектов Федерации, например, введение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, определение наименования и структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, числа депутатов законодательного органа, срока их полномочий, который, правда, не должен превышать пять лет, числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, а также решение ряда других вопросов.

Особо следует отметить принципиальное положение, содержащееся в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, но с оговоркой: «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения».

Из этого вытекает, во-первых, что по предметам ведения федерального центра, перечисленным в статье 71 Конституции РФ, и по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, отмеченным в ст. 72 российской Конституции, федеральные органы исполнительной власти вправе давать региональным государственным органам исполнительной власти обязательные для исполнения указания. Здесь имеет место прямое подчинение. Во-вторых, из приведенного выше конституционного положения вытекает, что такая единая система исполнительной власти не образуется в пределах ведения субъектов федерации и их полномочий по предметам совместного ведения. Так что для федеральных исполнительных органов государственной власти формально не досягаемыми остаются лишь предметы исключительного ведения субъектов федерации. В их пределах исполнительные органы субъектов федерации не подчиняются федеральным органам власти и выступают как вполне самостоятельный уровень управления.

Это конституционное положение наводит на мысль о необходимости упростить систему государственного управления России. Ведь в настоящее время в стране наряду с федеральными, региональными и местными исполнительными органами государственной власти существует большая совокупность межрегиональных органов исполнительной власти, а также сеть территориальных структур федеральных министерств и ведомств. Помимо удорожания стоимости управления и формирования дополнительных бюрократических структур, такая ситуация приводит к параллелизму и подмене одних органов другими.

С точки зрения той интерпретации «исполнительного федерализма», которая принята в ФРГ и Швейцарии, было бы целесообразно упразднить межрегиональные органы государственной власти и территориальные структуры федеральных органов власти в регионах и осуществлять все политико-управленческие решения центра через органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме экономии значительных финансовых ресурсов и устранения излишних звеньев управления, а с ними и определенного слоя бюрократии, такая реорганизация управления привела бы к возрастанию роли законодательной ветви власти, устанавливающей общие «правила игры», а также судебной системы, обеспечивающей соблюдение этих правил. За президентской властью осталась бы функции разработки и принятия стратегических решений, координации работы всех звеньев управленческой системы и контроля. За федеральными министерствами и ведомствами были бы закреплены функции рекомендательные (включая рекомендации по совершенствованию законодательства), информационно-аналитические, координирующие и контролирующие. Разумеется, в таких условиях роль и ответственность субъектов федерации, особенно их исполнительных органов власти, резко возросла бы.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в статье 77 Конституции Российской Федерации говорится о единой системе только исполнительных органов государственной власти. Означает ли это, что другие государственные органы не составляют единую систему, если между ними нет непосредственно оперативного подчинения нижестоящих органов вышестоящим даже по предметам исключительного ведения федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов? Такой вывод был бы, очевидно, ошибочным.

В этой связи представляется необходимым различать в условиях федерации единство системы государственных органов в узком и широком смыслах слова. В узком смысле указанное единство следует трактовать в духе статьи 77 Конституции РФ, когда между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации существует полная субординация, и прямые указания федеральных органов государственной власти являются обязательными для исполнения органами власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения..

Вместе с тем единство можно понимать и в широком смысле слова, когда и при отсутствии непосредственного подчинения и субординации наблюдается единство целей и направлений деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Именно в этом ракурсе следует рассматривать содержащееся в статье 5 Конституции РФ положение о единстве системы государственной власти. Понятно, что законодательные органы субъектов Федерации непосредственно не подчинены ни Государственной Думе, ни Совету Федерации, которые и не уполномочены давать прямые указания законодательным органам субъектов Федерации. Тем не менее, все они составляют в федеративном государстве единую законодательную ветвь власти. И это единство основано, в первую очередь, на общих принципах организации законодательной власти в демократическом обществе, единых конституционных и иных законах, которыми обязана руководствоваться законодательная власть любого уровня.

Примерно в таком же плане можно говорить о единстве судебных органов власти. Понятно, например, что Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации не находятся в отношениях служебного подчинения с Конституционным Судом Российской Федерации. Но их объединяют цели и задачи, которые они решают в государстве, единые принципы, лежащие в основе материальных и процессуальных норм, которыми они руководствуются. Конечно, в организации судебной власти меньше многообразия и больше единства. Тем не менее принцип единства в многообразии получил частичное отражение и в российской судебной системе.

В целом же единство государственной власти в федерации обеспечивается единством стратегических целей государственной политики; едиными общими принципами организации и деятельности органов государственной власти; единой правовой системой, в основе которой находится федеральная Конституция; координационными функциями федеральных органов власти; судебным контролем и прокурорским надзором.

Наконец, единство в многообразии характерно для самого права федеративного государства. Если федеральная Конституция и федеральные законы действуют на всей территории федерации и требуют одинакового толкования и применения, то законы и другие нормативные правовые акты субъектов федерации отличаются большим разнообразием. Оно имеет место особенно тогда, когда по предметам совместного ведения издаются рамочные федеральные законы, оставляющие значительный простор для правотворчества субъектов федерации и когда по предметам ведения самих субъектов их законы и другие нормативные правовые акты отражают реально существующие региональные различия.

Очевидно, про любое федеративное государство можно сказать, что все его органы власти составляют единую систему. Однако при этом не следует забывать, что эта система достаточно четко подразделяется на две относительно самостоятельные подсистемы, смешение предметов ведения, функций и полномочий которых недопустимо.

Таким образом, принцип единства в многообразии, составляя одну из основ федеративного устройства государства, призван сбалансировать интересы федерации и ее составных частей, способствуя тем самым стабильности и динамичности всей федеральной системы.

Имманентным признаком любого действительного федерализма является также принцип субсидиарности , или дополнительности. Принцип субсидиарности получил широкое распространение в практике федеративного строительства, хотя субсидиарность имеет более широкое применение как общий принцип управления. Он предполагает необходимость приближения управления к населению, поскольку означает, что властные решения должны приниматься на возможно более низком уровне управленческой иерархии.

По мнению некоторых зарубежных политологов, источником идеи субсидиарности является не федералистская традиция, а социальная доктрина германских католиков и в ней понятие субсидиарности относилось к отношениям между обществом и государством. Смысл субсидиарности, как она трактовалась в энциклике 1931 года папы Пия XI, заключался в том, что несправедливо и грешно передавать большей и более высоко стоящей ассоциации то, что могут сделать меньшие и подчиненные организации. «Верховная власть государства должна, следовательно, давать подчиненным группам возможность заниматься вопросами и заботами меньшего значения, которые в противном случае сильно распыляли бы его усилия».

Применительно к федеративной форме государственного устройства суть принципа субсидиарности заключается в том, что все основные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это сделать, должны решать сами субъекты федерации. Кроме того, исходя из смысла субсидиарности как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъекту федерации со стороны федерального центра. Но роль его должна быть именно дополняющей. Таким образом, принцип субсидиарности, с одной стороны, призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации, с другой – он предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект федерации в выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями.

Принцип субсидиарности взят на вооружение Европейским Союзом. Он включен в статью 3б Маастрихтского договора 1991 года. Статья эта, по свидетельству Г. Лембруха, была включена в основном по требованию Германии. Учитывая тот факт, что существуют замечательные институциональные сходства между немецким федерализмом и федеральной структурой ЕС, настаивание Германии на принципе субсидиарности могло бы дать основание предположить, что этот принцип смоделирован по немецкой федеративной системе. Однако, как говорит автор, «субсидиарность только недавно была раскрыта как окончательный конституирующий принцип федерализма, а реальность немецкого федерализма далека от этого», «только в последние два десятилетия было обнаружено, что принцип субсидиарности мог бы применяться также к федеративной организации». И об этом свидетельствует опыт ФРГ, где принцип субсидиарности закреплен в Основном Законе, что, кстати, стоило бы сделать и в Конституции Российской Федерации.

Многие современные государства - это федерации. В числе таковых - Россия. Традиции федерализма развиты также в США, Канаде, Германии и многих других западных странах. Какова специфика данной модели организации государственного устройства? Каковы особенности ее образца, сформировавшегося в России?

Определение федерализма

Что такое федерализм? Под данным термином принято понимать форму организации государственной власти, при которой политический центр делегирует часть своих полномочий на уровень субъектов федерации или же разграничивает свои управленческие компетенции с ними. В зависимости от национальной специфики государственной модели объем полномочий элементов федерации может разниться. Примеры стран, в которых федеративные субъекты обладают в достаточной мере выраженной политической самостоятельностью - США, Россия, Германия.

Федеральная модель государственного устройства в любой стране функционирует в соответствии с теми или иными принципами. Определяются они обычно в законодательном порядке. Принцип федерализма означает некую модель выстраивания политических коммуникаций, которая реализуется всеми субъектами, входящими в состав государства. Их сущность может быть выражена также и в экономическом контексте. Принцип федерализма является в данном аспекте совокупностью правил и норм, отражающих специфику бюджетной или налоговой политики. Данный механизм взаимодействия политического центра и регионов во многом предопределяет то, как осуществляется распределение полномочий между ними.

Федерализм и вопросы суверенитета: американская модель

Принципы федерализма во многом отражают такой аспект, как суверенность субъектов, формирующих государство. Но подход к интерпретации данного термина может разниться. Основные принципы федерализма, заложенные в Конституции США, предполагают, что суверенитет делится между государством на уровне политического центра и штатов в равной степени.

Российская модель суверенитета

В России единственный носитель государственного суверенитета - это политический центр. Субъекты РФ не могут выступать политически независимыми единицами. Данное обстоятельство подтверждено одним из постановлений Конституционного Суда РФ, рассматривавшего вопрос о том, обладают ли национальные республики, входящие в состав РФ, более выраженным суверенитетом, чем, например, области. Ни один из субъектов РФ не обладает полномочиями выше, чем у аналогичных политических единиц, образующих федерацию.

Факторы выбора федеральной модели

Подобная разница в подходах к пониманию суверенитета, которая наблюдается при изучении систем организации государственной власти РФ и США, имеет историческое обоснование. Дело в том, что формирование американской федерации шло в ходе центростремительных трендов: независимые изначально штаты, которые носили все признаки суверенитета, объединились в общее государство. В целом схожая ситуация и в Германии: немецкое государство в том виде, который приближен к современному, сформировалось как союз изначально независимых государств.

В РФ ситуация иная. В течение многих веков Россия развивалась как унитарное государство. Только после революции 1917 года были предприняты первые попытки внедрить в стране принципы федерализма, которые были закреплены в ходе формирования советской модели государственного управления. Хотя формально СССР не считался федеративным государством: на уровне Конституции страны подобной терминологии не употреблялось. После распада СССР федеративная модель устройства РФ была закреплена законодательно.

Особенности российской федеративной модели

Каковы ключевые принципы российского федерализма? Одним из таковых можно назвать равноправие субъектов, формирующих федерацию. В РФ предусмотрены шесть типов соответствующих политических единиц:

• области;
• края;
• автономные округа;
• республики;
• автономные области;
• города федерального значения;

Можно отметить, что федеративная структура России в современном виде в целом схожа с той, что была сформирована в советское время на территории РСФСР. Основной источник права, фиксирующий модель государственного устройства России - Конституция.

Другой важнейший принцип федерализма в РФ: каждый из субъектов федерации обладает выраженной самостоятельностью. Регионы могут обладать собственной конституцией или уставом, который носит аналогичные функции, законодательной системой, а также структурой исполнительной власти. При этом если парламенты субъектов РФ не подочетны Федеральному Собранию - высшему законодательному органу власти, то региональные правительства находятся в вертикальной субординации по отношению к соответствующей структуре исполнительной власти на уровне политического центра.

Федерализм и муниципальная власть

Интересен статус муниципалитетов РФ. Законодательно они не входят в российскую систему государственной власти. Деятельность местных парламентов и административных структур прямо не подочетна соответствующим органам власти на уровне регионов и политического центра. Однако функционирование системы местного самоуправления во многих российских регионах в значительной мере зависит от бюджетного финансирования, предоставляемого центром или региональным правительством. Рассмотрим данный аспект подробнее.

Специфика бюджетного федерализма РФ

Каковы принципы бюджетного федерализма, сформировавшиеся в России? Один из его аспектов мы обозначили выше: многие муниципалитеты зависят от финансовых поступлений, формируемых на уровне региональных бюджетов и федеральной системы государственных резервов. Но есть города и районы, которые вполне способны себя обеспечивать сами. Аналогичные закономерности характерны также и для субъектов федерации: некоторые являются регионами-донорами, другие - дотационными политическими единицами.

Для того чтобы выровнять финансовое положение между различными субъектами федерации, российские власти разработали довольно специфичную бюджетную систему. Которая, с одной стороны, позволяет реализовать ключевые принципы российского федерализма, а именно - равноправие регионов и их самостоятельность в тех или иных политических компетенциях, с другой, сохраняет их вертикальную субординацию в отношении ключевых властных структур на уровне политического центра.

Налоговый фактор

Основной источник бюджетных поступлений в РФ - это налоги и сборы. Они подразделяются на три основных типа - федеральные, региональные и местные. При этом данная классификация не предполагает, что собираться они будут соответствующими органами власти. Нет, их фактическое исчисление и перечисление осуществляют локальные структуры ФНС. Однако федеральными, региональными и местными они именуются, исходя из адресности их зачисления в аспекте бюджета соответствующего уровня.

Совместимы ли дотации с федеральной моделью?

Крупнейшие по объему налоги - федеральные. В числе таковых, например, НДФЛ, который платят все граждане, а также налоги на прибыль организаций. Получается, наибольший объем налогов уходит в федеральный центр? Не совсем так. В России организован также достаточно специфичный принцип налогового федерализма. В соответствии с ним, сборы, взимаемые в бюджет соответствующего уровня, все же могут в определенной пропорции возвращаться на уровень регионов и муниципалитетов. Это происходит на основании норм, прописанных в Бюджетном Кодексе РФ. Так, в некоторых случаях местные бюджеты могут получать порядка 90% от налогов, которые относятся к федеральным или региональным, в виде отчислений по установленным нормативам.

Другое дело, что во многих городах предприятия попросту не могут генерировать столько выручки, чтобы на ее основе формировались налоги, и, соответственно, отчисления с них по нормативам в объемах, достаточных для удовлетворения потребностей муниципалитета или региона в целом. В этом случае федеральный центр назначает меры бюджетной поддержки - дотации, субвенции, целевые кредиты и т. д.

Принципы федерализма в бюджетном выражении отражают специфику экономического развития субъектов РФ. Дело в том, что в России есть регионы, которые объективно развиты лучше, чем другие, а есть те, что сильно отстают в аспекте хозяйственной модернизации. В США подобная ситуация выражена не так сильно - уровень развития штатов в целом сопоставим. И потому американская бюджетная модель характеризуется большей децентрализацией, чем в РФ. Хотя дотации - не чуждое явление и для штатов США.

Федерализм в РФ: нюансы региональной политики

Мы выяснили, что принципы федерализма в РФ в экономическом аспекте выражаются в том, что бюджетная система России, с одной стороны, децентрализована - регионы и муниципалитеты имеют самостоятельную финансовую систему. С другой стороны, соответствующие административно-политические единицы часто не могут быть в полной мере независимыми от центра в силу специфики экономического развития.

Но как обстоят дела в политическом аспекте взаимодействия российского политического центра и субъектов федерации?

Ситуация неоднозначна. В период с 1991 по 2005 годы главы субъектов федерации избирались населением региона. В 2005-2011 годах они назначались политическим центром. Теперь население вновь выбирает главу региона. Также в субъектах РФ возможно принятие законов, по которым глава будет выбираться локальным парламентом. Справедливо ли говорить о том, что при большем уровне демократии регионы обладают более выраженной политической самостоятельностью?

Трактовка имеет значение

Все зависит от способа интерпретации соответствующих процедур. С одной стороны, у нас есть формальный повод говорить о том, что при выборах глав регионов населением самостоятельность субъектов выше. С другой стороны, принципы федерализма, озвученные в Конституции РФ, предполагают, что, вне зависимости от механизма формирования ключевых должностей в регионах, развитие субъекта должно осуществляться при условии самостоятельного определения им политических приоритетов. То есть то, как именно избирается глава региона - не определяющий фактор, если придерживаться рассматриваемой интерпретации. Главное - это фактическое наполнение его полномочий. Которое, если рассматривать конституционные принципы федерализма, представляется достаточно весомым.

Нужен ли России федерализм?

По мнению ряда исследователей, реальная независимость субъектов федерации в России возможна при условии выраженного экономического суверенитета. Принцип финансового федерализма, реализованный в РФ, пока объективно не позволяет субъектам федерации быть в значительной мере независимыми от политического центра. Однако это вовсе не предопределяет каких-либо сложностей в организации системы государственного управления РФ. И во многом опять же по историческим причинам: традиции, отражающие функционирование централизованной политической системы, в России были развиты несопоставимо дольше, чем федерализм.

Нужно ли России стремиться к выстраиванию федеративного государства, приближая стандарты организации политического управления к западным? Ответ на этот вопрос, во-первых, зависит от процессов экономического развития регионов и от их готовности развиваться независимо от дотаций: выше мы определили, что политический суверенитет не может быть реализован без экономического. Во-вторых, исключительно важно, чтобы и граждане РФ были готовы к соответствующей модернизации системы государственного управления.

Исторический аспект государственного устройства России

Оба процесса не должны происходить в форсированном режиме. История России неоднократно доказывала деструктивность резких переходов от одной системы политической организации к другой. Вполне возможно, что текущая геополитическая ситуация способствует как раз таки планомерному отказу от взятого в начале 90-х годов курса на федеративное обустройство страны. И этот путь, по крайней мере, не будет противоречить политической традиции РФ, которая, как мы определили, исторически являлась унитарным государством.

Касательно данного тезиса есть возражения, основанные на том аргументе, что РФ - многонациональная страна и народы России будут желать особого статуса. Однако опять же возвращаемся к истории.

Унитарная традиция играет значимую роль

Российская Империя была столь же многонациональным государством. Результаты переписи населения, проводимые во времена правления царя, показывают, что на территориях многих губерний, совпадающих с сегодняшними национальными республиками, процент коренных народов был выше, чем сейчас. Только в советское время в них стали активными темпами приезжать русские, украинцы, белорусы, принося с собой элементы восточнославянской культуры и свои языки. При этом малые национальности в Российской Империи отлично чувствовали себя в условиях унитарного государства.

Feodus, обозначающего скрепленный договор или союз. В современном обществе под федерализмом понимают форму государственного устройства, при котором регионы являются государственными образованиями, и за ними юридически закреплены определенные политические права, с помощью которых регионы могут отстаивать свои интересы перед центром. Основателем федерализма как политической считают малоизвестного германского философа Иоханнеса Альтузиуса, который впервые ввел понятие федерального народного суверенитета.

Федеративные государства обязательно имеют два уровня государственной власти, из которых один занимает главенствующее положение и называется центром, подчиненный уровень представлен в федерации субъектами.

Принципы обычно противопоставляют так называемому унитаризму - четко централизованному государству, где выстроена власти, и возможности регионов значительно ограничены. Тем не менее, хоть и состоит из разных государственных образований (субъектов), оно составляет единое целостное государство. Различаются две основных модели федерализма - кооперативная и дуалистическая. Кооперативная делает акцент на взаимодополняемости субъектов и центра - пример Германия. А дуалистическая модель подразумевает собой идею равновесия между центром и субъектами и четкого разграничения полномочий.

Федерация ли Россия?

Согласно Конституции наша страна является федерацией, что отражено в ее названии – РФ. Страну обычно относят к «асимметричным федерациям», где некоторые субъекты имеют больше полномочий, чем другие. Например, русские регионы, области и края имеют меньше полномочий, чем национальные республики. Однако существует мнение, что Россия является «псевдофедерацией» - таким политическим строем, где при юридическом федеративном устройстве, фактически действует унитарное государство, не развитое до настоящего федерализма.

В Советском Союзе РСФСР считалась унитарной республикой-государством с автономиями. По сути, сейчас ничего в ее составе не изменилось.

Об этом говорит пресловутая «вертикаль власти», выстроенная президентом, при которой центр дает строгие указания субъектам, а также деление страны на округи, состоящие из нескольких субъектов, полномочные представители которых подчиняются напрямую президенту.

В исследовании конституционной сущности федерализма большое значение имеет изучение федерализма как принципа конституционно-правового регулирования. Содержанием федерализма как принципа является, на наш взгляд, положение, согласно которому способ объединения, способ урегулирования противоречий между территориальными коллективами исключает любые неправовые методы насилия, принуждения. Такой способ основан исключительно на добровольности сотрудничества и интеграции и подразумевает разнообразные формы своей практической реализации.
Примером концептуального, творческого подхода к изучению практических форм воплощения федерализма как принципа является предложенная Д. Элейзером типология политических федерированных систем . Исходной точкой его теории является определение федерализма как принципа конституционно-правового регулирования взаимоотношений центра и регионов. В данном случае федерализм понимается как конституционная диффузия (рассредоточение) властеотношений таким образом, чтобы сегменты, которые заключили федеративное соглашение, могли участвовать в выработке общей политики управления, а деятельность центра осуществлялась способом, установленным территориальными объединениями, учредившими союзное сообщество. В территориально-политических образованиях, основанных на использовании федерализма как принципа, подобные задачи решаются путем конституционного распределения полномочий между центром и составными частями союза, причем способом, предназначенным для защиты существования и полномочий центральных органов власти и самоуправляемых территорий.
Федерализм как принцип реализован в широком многообразии структур, каждая из которых адаптирована к особенностям конкретного государства. Подобное многообразие форм федерирования возможно, поскольку "сущность федерализма заключается не в особенном типе территориально-политической структуры, а в специфике учреждения взаимоотношений между соучастниками политической системы; и пока развиваются соответствующие взаимоотношения, множество вариантов территориально-политических структур также будут обладать возможностью развития, что и является совместным с принципом федерализма" .
Д. Элейзер, анализируя такое многообразие вариантов, рассматривает федерализм как родовое понятие, которое состоит из определенных подвидов. Американским ученым предложена своеобразная классификация реализованных форм федерализма как принципа согласования интересов народов и территориальных образований, их объединения в союзную форму организации государственной жизнедеятельности .
Такая классификация предусматривает несколько подвидов федерирования. К первому подвиду относится конфедерация. В понимании Д. Элейзера, конфедерация - это объединение нескольких самостоятельных территориально-политических образований, учреждающих совместное управление определенными и ограниченными сферами (как правило, обороной, внешней политикой, в последние десятилетия - экономикой). Подобное объединение ставит центральную власть в непосредственную зависимость от государств - членов конфедерации и тем самым заставляет его оказывать влияние на население через правительства участников союза. Европейский союз является убедительным примером точности такой характеристики, имеющим стремление к федерализации.
Федерация является вторым подвидом федерирования. Это составное союзное политическое объединение, состоящее из нескольких территориально-политических единиц и имеющее сильный центр, каждое из полномочий которого передано ему населением составных частей государства; при осуществлении своих полномочий правительство федерации непосредственно связывается с гражданами государства.
Третий подвид классификации Д. Элейзера - федератизм. Такая форма объединения в федерируемых взаимоотношениях предполагает под собой асимметричную связь крупной державы и небольшого государства. Последнее, вовлекаемое в территориальные пределы державы, играет минимальную роль при осуществлении основных союзных функций и полномочий, однако взамен получает существенную автономию (Индия - Бутан, США - Пуэрто-Рико).
Ассоциированная государственность (associated statehood), по мнению американского ученого, также относится к числу подвидов федерирования, которое предполагает минимальные связи федерируемого государства и крупной державы. Здесь разрыв связей предусматривается объединительным соглашением (США - Маршалловы Острова).
Взаимодействие частей в многосоставных обществах создает новую в истории федерализма форму политического объединения - консоциальность (consociation). Д. Элейзером консоциальность рассматривается как "нетерриториальная федерация" ("nonterritorial federation"). При такой форме государственная власть распределена между постоянными и децентрализованными в рамках государства этническими, религиозными, идеологическими или культурными группировками, известными в научной практике как "столпы общества" (pillars), "секторы" или "лагеря" (camps). Такие общности федерируются в определенную целостность и осуществляют совместное управление посредством коалиции лидеров каждой из существующих частей .
Изучение Конституции Бельгии позволило нам определить ее как слабо сцепленное, консоциальное государство. Согласно Основному Закону этой страны региональный, этнический, религиозный, лингвистический признаки лежат в основе формирования органов государства, а также при распределении законодательных и исполнительных полномочий. Такие проявления консоциональности можно обнаружить в Израиле, Канаде, Голландии и Швейцарии. В этих странах (одни из которых являются федерациями, а другие - унитарными государствами), достаточно широко распространена практика "передача территориальным коллективам прав выработки и реализации в жизнь политических решений вместе с пропорциональным перераспределением государственных средств между регионами..." .
Федерация, конфедерация, федератизм, ассоциированное государство - все это формы воплощения федерализма как принципа в современный период. В 1994 году Д. Элейзером, в одной из своих работ, была выражена уверенность в том, что XXI век преподнесет новые формы применения федерализма как принципа. В настоящее время, действительно, многие исследователи ввели в научный оборот понятие "федерация в федерации" ("federation - in - federation"), отражающее процесс вхождения ряда федеративных государств в Европейский союз . Такая форма объединения государств усиливает многообразие межправительственных отношений, однако порождает при этом и серьезные вопросы, ответы на которые пока еще имеют неопределенный характер. При вхождении федеративного государства в Европейский союз остается неясной роль самих субъектов федерации или автономий: земель в ФРГ или в Австрии, кантонов в Швейцарии. Профессор Джон Н. Бозе отмечает: "они находятся в положении проигравшего участника международных отношений перед лицом преобладания интересов Европейского союза при формировании общегосударственной политики" . Попытки решить эту проблему предпринимаются в некоторых федеративных государствах путем конституционного предоставления субъектам федерации широких полномочий в сфере внешнеэкономических и внешнеполитических отношений . Но такое решение приводит к новым вопросам и новым проблемам, связанным с принципом субординации федерального права, права субъектов федерации, принципом верховенства национального права, государственным суверенитетом. Изучая данную проблему, профессор М.В. Столяров подчеркивает: "...вмешательство Европейского союза и усиленные требования к федеральному и земельному законодательству (ФРГ и Австрии как членов ЕС) принимаются в этих государства на всех уровнях", что является "еще одним доказательством утверждения Европейского союза как супергосударства, которое способно управлять европейскими членами порой лучше, чем это делают сами национальные федеративные государства в своих взаимоотношениях с субъектами" . Безусловно, федерализм как принцип конституционно-правового регулирования находится в непрерывном развитии, постепенно порождая все более сложные и совершенные способы федерирования, новые разногласия и новые пути их решения.
Предложенная Д. Элейзером классификация федеративных моделей представляет собой большой интерес и получила существенное распространение в российской научной действительности. Однако она вызывает определенные сомнения и вопросы. Например, если согласиться на отнесение всех форм политического объединения суверенных государств или всех форм децентрализации в унитарном государстве к моделям федерализма, то очевидно, что подобная практика приведет к теоретическому размыванию самого понятия "федерализм", его политических и конституционно-правовых принципов и признаков. Обратим внимание, что сегодня разграничение полномочий между центром и различными территориальными коллективами, так же как и представительство корпоративных или территориальных интересов в верхней палате парламента, уже не является исключительным правом федеративных государств. Подобные признаки можно наблюдать и в конституциях ряда демократических унитарных государствах. Американский ученый Г. Алмонд отмечает, что концепция разделения властей в современных полигархиях распространяется не только на три ветви государственной власти (исполнительную, законодательную, судебную), но также и на неофициальные политические институты (коммуникации, партии, группы интересов) .
Российский политолог А. Салмин также отмечает: "...гарантия стабильности и работоспособности демократических институтов повсюду выражается не только в разграничении трех ветвей власти, но и в сдержках и противовесах, в упорядочении "контрвласти"... будь то утверждение взаимодействия между большинством и оппозицией, распределение полномочий и ответственности между центром и регионами... или любыми местными единицами" . Такая идея воплощена в конституционном праве многих унитарных государств Европы (Великобритания, Испания, Швеция и др.).
В связи с вышеизложенным следует согласиться с замечанием профессора Л.М. Карапетяна о том, что "прогрессы федерализации, которые наблюдаются в унитарных государствах, сами по себе еще не являются причиной для включения их в разряд федерации, тем более если это выражено только в разделенном правлении и в использовании принципов самоуправления, так как они бывают при любой форме государственного устройства" .
Федерализм многолик и сложен и в каждом конкретном случае обладает исключительными особенностями. Федерализм в настоящее время перестает быть способом решения какой-либо одной или нескольких проблем из области государственной и общественной жизни. Федерализм - это не только распределение предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и территориальными коллективами, это одна из наиболее целесообразных концепций устройства государства, эффективная форма развития демократической политической системы, нуждающаяся в постоянном совершенствовании, оптимальный способ сохранения территориальной целостности сложного государства.

Библиографический список

1. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Инфра-М, 2001. 352 с.
2. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравн. исслед. М.: Аспект Пресс, 1997. 287 с.
3. Салмин А. Предисловие научного редактора // Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М.: Аспект Пресс, 1997. 287 с.
4. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. Казань: Фэн, 1998. 303 с.
5. Almond C.A., Powell G.B. Comparative Politics Today: A world View. Boston, 1988. 600 p.
6. Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism // Evaluating Federal System. - Centre For Constitutional Analysis (HSRC) - UTA and Co, LTD - Dodrecht. Boston - London. 1997. 427 p.
7. Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. 321 p.
8. Elazar D. Federal System of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Harlow, 1994. 216 p.
9. Schmitt N. The Foreign Policy of Spanish Autonomous Communities Compared to that of Swiss Cantons // Evaluating Federal System. 374 p.

6.1. Отметим, что территориальная организация власти и формы государственного устройства

Государство объединяет разнородные (в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях) социальные общности, по϶ᴛᴏму возникает потребность обеспечить взаимодействие данных общностей и целостность государства. Управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из центра достаточно трудно, что предполагает создание довольно сложной системы управления.

Устойчивость государственных институтов, всей политической жизни общества во многом зависит от формы государственного устройства. Форма государственного устройства демонстрирует территориальную структуру государства, соотношение между государством и его составными территориальными единицами.

Не стоит забывать, что важно уточнить, что территория - один из основных признаков государства и ключевой элемент познания сущности государства как формы политической организации общества – представляет собой фундамент построения системы органов государственной власти и местного самоуправления, направленный на успешное решение проблем рациональной организации государства.

Под территориальной организацией следует понимать определенные правила обустройства как составных частей государственной территории, так и государства в целом; при ϶ᴛᴏм территориальная организация государства обеспечивает установление ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих взаимосвязей между территориальными единицами, а также осуществление публичной власти на базе деления территории.

Когда мы говорим о территориальной структуре государства, то имеем в виду, прежде всего, форму территориальной организации власти. Отметим, что территориальное устройство государства – ϶ᴛᴏ, с одной стороны, форма территориальной организации власти, а с другой – система взаимоотношений государства как целого с его составными частями (территориями) Характер данных взаимоотношений определяет две основные формы государственно-территориального устройства: унитарную и федеративную. Третья форма государственного устройства – конфедерация - ϶ᴛᴏ уже не территориальное объединение составных частей государства, а обычно объединение суверенных государств, кᴏᴛᴏᴩые обладают собственным территориально-государственным устройств ом.

Стоит сказать - политико-территориальное устройство государства ϶ᴛᴏ способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти.

Важно знать, что большинство государств мира имеет унитарное территориальное устройство. Унитарное – единое государство с единой конституцией и гражданством, с единой системой органов власти и судопроизводства, где функционирует единая система законодательства, единая правовая и денежная системы. Унитарное государство характеризуется централизованным руководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственно-территориальных образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственно-территориальное устройство. Вместе с тем различают два типа современного унитарного государства – централизованные и децентрализованные унитарные государства.

В централизованных унитарных государствах подчинение регионов центру осуществляется через должностные лица, назначенные центральными органами власти. К такому типу унитарного государства можно отнести Казахстан, Нидерланды, Узбекистан, Финляндию. В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центральных, по϶ᴛᴏму их правовые отношения строятся на началах децентрализации. Такими унитарными государствами будут Великобритания, Испания, Италия, Новая Зеландия, Япония.

Нередко современные унитарные государства делят на государства с симметричным и асимметричным территориальным устройством.

Государство с симметричным административно-территориальным устройством характеризуется тем, что его территориальные части имеют равный политико-правовой статус. К примеру, воеводства в Стоит сказать - польше или области в Белоруссии равноправны. В государстве с асимметричным административно- территориальным устройством его территориальные части имеют различный политико-правовой статус. Нужно помнить, такие характерные особенности присущи Италии, где Сицилия, Сардиния и некᴏᴛᴏᴩые другие территориальные единицы имеют особые формы и условия автономии, причем статус данных автономий определяется отдельными конституционными законами. Асимметричный статус имеют и многие регионы Испании (Каталония, Галисия) В последние годы Италия, Испания, Нидерланды и Франция, оставаясь формально унитарными, используют в государственно-территориальном устройстве отдельные элементы федерализма.

Отметим тот факт - что в современных унитарных государствах нередко существует несколько звеньев административно-территориальных единиц в зависимости от численности населения и территориальных размеров государства. Существует двухзвенное, трехзвенное и четырехзвенное административно-территориальное деление. Обычно самыми крупными территориальными единицами будут губернии, области, провинции; данные территориальные единицы делятся на округа, районы, уезды и т. п. Некᴏᴛᴏᴩые небольшие государства вообще не имеют административно-территориальных делений.

Отметим, что территориальную организацию федеративного государства можно рассматривать как систему, состоящую из следующих составных частей: политико-территориальной организации (в Российской Федерации – республики, края, области и т. д.), административно-территориальной организации субъектов федерации (города, районы, поселки и т. д.), экономико-территориальной организации (зонально-экономический регион, экономический район субъекта федерации, муниципальная единица) и ведомственной организации (управления, отделы и т. д.)

Принято считать, что в условиях федерации как на уровне центра, так и территориальных частей присутствуют основные структурные элементы государства: законодательная, исполнительная, судебная власть, другие части государственного аппарата и т. д. При ϶ᴛᴏм наличие данных элементов гарантировано нормами конституционного права и они не могут быть произвольно ликвидированы центральной властью.

Федерация – ϶ᴛᴏ, прежде всего, комплекс территорий, имеющих специфические признаки, характеризующие само государство. Но данные территории не будут государствами, они госу-дарствоподобные, так как представляют собой территориальные единицы государства (их обычно называют государственно-территориальными образованиями) и не имеют суверенитета, т. е. независимой и неограниченной от внешних факторов верховной власти, поскольку суверенитет – атрибут государства и не присуш его территориальным единицам.

Федеративное государственное устройство характеризуется объединением двух или нескольких территориальных единиц – субъектов федерации (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей) в одно государство. Эти территории обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно-территориальное деление и законодательство.

В федеративных государствах действуют высшие федеральные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т. е. существуют два уровня государственной власти – федеральный и региональный.

Стоит сказать - полномочия органов власти обоих уровней имеют конституционное или иное законодательное разграничение. Стоит сказать, для федераций характерно наличие двойной правовой системы, нередко двойного гражданства, двухпалатного парламента, одна из палат кᴏᴛᴏᴩого представляет интересы субъектов федерации, а вторая – общенациональные интересы.

Выделяется три наиболее известные формы федерации: договорная, централистская и кооперативная. При ϶ᴛᴏм следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Договорная форма федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на базе договора некᴏᴛᴏᴩые права новообразованным центральным органам власти. Централистская форма федерации предполагает, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на базе решений федеральных органов. Кооперативная форма федерации базируется на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации.

Известны также две основные формы образования федераций: на базе союза и на базе автономии субъектов федерации. Принято считать, что большинство федераций, созданных первоначально на базе союза, с течением времени в ходе процессов централизации превратилось фактически в федерации, основанные на автономии субъектов, не имеющих права выхода из ее состава. В последние годы используется качественно новое понятие «европейский федерализм» – особая форма политического союза государств Западной Европы, где политическая интеграция базируется на слиянии государственных структур в более широкую межгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачей им части суверенных прав национальных политических органов. В мире сложились два основных принципа построения федерации – национально-территориальный и территориальный.

Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и др.) Конфедерацию нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на базе международного договора, члены кᴏᴛᴏᴩого полностью сохраняют ϲʙᴏй государственный суверенитет.

Основные признаки конфедерации: 1) отсутствие единой территории; 2) неограниченное право выхода из союза; 3) центральное правительство зависит от правительств независимых государств, поскольку содержится на их средства; 4) финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза; 5) вооруженные силы конфедерации находятся под общим командованием; 6) общая согласованная международная политика не исключает самостоятельной позиции членов конфедерации в конкретных вопросах; 7) юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким военно-экономическим потенциалом.

Конфедерации обычно недолговечны – они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию. При этом принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (в развитии Европейского союза, стран СНГ и т. д.)

6.2. Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии

Федерализм – ϶ᴛᴏ система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, кᴏᴛᴏᴩые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.

К сущностным признакам федерализма ᴏᴛʜᴏϲᴙтся:

1. государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц – субъектов федераций;
2. конституционное разграничение компетенций между субъектами и центром;
3. недопустимость изменений границ без согласия субъектов;
4. территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т. д.) и в политико- административном отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны;
5. субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации);
6. субъекты федерации имеют ϲʙᴏю систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они будут подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и законами;
7. субъекты федерации разрабатывают ϲʙᴏю конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие федеральным конституции и законодательству;
8. в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;
9. гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего субъекта федерации;
10. законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации;
11. субъекты не обладают полным верховенством на ϲʙᴏей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений;
12. федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя – будет органом общенародного представительства и избирается всенародно.

К основным принципам федерализма ᴏᴛʜᴏϲᴙтся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, кᴏᴛᴏᴩые обеспечивают его безопасное существование и функционирование.

Формы федерации отражают варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

1. федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;
2. государства – субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией);
3. федеральное правительство может использовать ϲʙᴏю власть независимо от государств – членов федерации и проводить ϲʙᴏю волю без их прямого одобрения;
4. никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения государств – членов федерации;
5. федеральное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;
6. государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств – субъектов федерации;
7. определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами-членами;
8. главный законодательный орган страны должен быть бика- меральным, а государства – субъекты федерации должны иметь равное представительство, по крайней мере в одной из его палат;
9. суд должен быть организован по дуальному принципу: каждый уровень имеет ϲʙᴏи суды для обеспечения действенности законов;
10. федеральный суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств – членов федерации.

6.3. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма

Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Исходя из ст. 5 Конституции «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации». В связи с данным при рассмотрении проблем политико-территориального устройства республики нередко называют национально-государственными образованиями; края, области, города федерального значения – административно-территориальными образованиями; автономную область и автономные округа – национально-территориальными образованиями. Именно такая характеристика вызвана тем, что политико-территориальное устройство современной России основано на двух взаимосвязанных принципах – национально-территориальном и территориальном.

С правовой позиции данные различия в названиях (республика, край, область) субъектов Федерации не могут служить основанием для того, ɥᴛᴏбы считать, что субъекты РФ имеют какие-либо различия в статусе и полномочиях, так как они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии ч. 4 ст. 5 Конституции. Равноправность субъектов РФ не может быть поставлена под сомнение и в связи с тем, что в Конституции вслед за упоминанием республик в скобках помещено слово «государство», а также потому, что Основные Законы российских республик называются конституциями, тогда как в других субъектах они именуются уставами. В данных различиях названий некᴏᴛᴏᴩые усматривают неравноправность субъектов РФ и даже асимметричность конституционного статуса субъектов РФ. При этом, в частности, в ч. 1 ст. 5 Конституции устанавливается равноправие всех субъектов РФ (республик, краев, областей), а ч. 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих ϲʙᴏю конституцию в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравенства субъектов с неизбежными взаимными конфликтами как между ними, так и с федеральными органами. Говоря о субъектах Федерации, изначально имеют в виду их равноправность, иначе не может быть полноценной федеративной системы.

Конституция (ч. 3 ст. 5) подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит примат ее государственной целостности, единство государственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция признала разнообразие национальной, демографической, географической, коммуникативной, бытовой и иной специфики субъектов Федерации и предоставила возможность конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта РФ.

Федерация, имея два уровня государственной власти, регулирует не всю сферу политической жизни государства, так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа, согласно кᴏᴛᴏᴩому во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Единообразие применения принципов территориально-политического устройства Российской Федерации гарантирует на всей ее территории независимо от названия субъекта Федерации (республика, край, область и т. п.) развитие местного самоуправления. Кстати, эта форма народовластия может учитывать исторические, национальные и культурные особенности, сложившиеся на территории того или иного субъекта РФ, но политические принципы организации местной власти остаются едиными для всех субъектов.

Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов. Учитывая многонациональное Российской Федерации, ϶ᴛᴏ самоопределение может быть реализовано в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией и федеральным законодательством только в рамках Российской Федерации, т. е. не допускается самоопределение вплоть до отделения. По϶ᴛᴏму реализация конституционного принципа равноправия и самоопределения народов во внутригосударственных федеративных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.

Принцип равноправия народов подтверждается ст. 6 Конституции, где признаются равные права и ϲʙᴏбоды людей независимо от их местожительства, их принадлежности к национально- государственному или административно-территориальному образованию. Все народы равноправны независимо от их численности и уровня развития. Существует взаимосвязь между правами и ϲʙᴏбодами личности и правами и ϲʙᴏбодами народов. Не может быть ϲʙᴏбодным тот народ, в кᴏᴛᴏᴩом подавляются права человека, как не может чувствовать себя ϲʙᴏбодным человек, если попираются права его народа.

Закрепление в Конституции получил принцип самоопределения народов. Невозможно представить организацию государственной власти и системы государственного управления, демократическую и республиканскую формы правления в масштабах национального государства без принципа политического представительства. Основным инструментом реализации принципа представительства будут политические партии и выборы. Важно знать, что большинство государственных институтов, принимающих ключевые для государства и общества решения, имеющие жизненно важное значение для граждан, организуются в результате периодически проводимых выборов.

6.4.
Стоит отметить, что особенности политико- территориальной организации Российской Федерации

Конституционное оформление современного государственного устройства Российской Федерации происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. По϶ᴛᴏму выделенные выше критерии федеративного устройства государства в условиях России имеют ϲʙᴏи особенности, а некᴏᴛᴏᴩые из них просто неприемлемы.

Практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии же со ст. 77 Конституции предполагается создание единой системы исполнительной власти в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Судебная система Российской Федерации также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как будет исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы исключительно конституционные (уставные) суды с довольно ограниченными полномочиями.

Различные виды субъектов РФ (республики, края, области, автономные образования, города федерального значения) и некᴏᴛᴏᴩые неопределенности в вопросах равноправности их конституционно-правового статуса делают Россию асимметричной федерацией.

Многонациональный состав населения, огромная территория с различными природными и географическими условиями, исторический след в национальных отношениях и конкретная политическая ситуация, связанная с угрозой распада Российского государства – все ϶ᴛᴏ обусловливает специфику федеративного устройства России.

По ϲʙᴏему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной объединяющей силой многонационального федеративного государства.

Особенность современного российского федерализма состоит по сути в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала.

Особенность современного российского федерализма состоит по сути в том, что ϶ᴛᴏ – сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет ϲʙᴏе начало с октября 1917 г., его реальное становление и развитие началось исключительно с последнего десятилетия XX в.

Важно заметить, что одной из особенностей российского федерализма будет то, что Российская Федерация – самая большая в мире федерация. Важно знать, что большое количество субъектов создают проблему управляемости. Отметим, что теория управления определяет масштаб управляемости в пределах 9-13 объектов. Происходящий сегодня процесс объединения субъектов РФ как способ решения данной проблемы пока не дал конкретных результатов.

Российская Федерация – асимметричная федерация, допускает разнохарактерный статус, политическое, государственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие – по территориальному – края, области, города Москва и Санкт-Петербург, третьи – по смешанному, национально-территориальному – автономная область и автономный округ. Так установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция исходила из Федеративного Договора и закрепила его компромиссные положения: с одной стороны, равноправие всех субъектов между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти, с другой стороны – подтвердила разнообразие социально-политических статусов Российской Федерации.

В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 66 Конституции статус республики определяется Конституцией и Конституцией Республики.

Особенностью Российской Федерации будет правовой статус автономных округов – их двойная правосубъектность: они будут самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ) Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав кᴏᴛᴏᴩого они входят, требуют законодательного регулирования.

Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно будет закрепленное в Конституции (ч. 3 ст. 11) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя их ϶ᴛᴏго, договорные отношения могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным, федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.

В Конституции не упоминается термин «суверенитет» по отношению к субъектам, государственный суверенитет распространяется на всю территорию Российской Федерации, в то же время федеральная власть компетентна в решении только вопросов, определенных Конституцией и касающихся всего государства. Но ст. 76 Конституции определяет пределы ведения Российской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, осуществление собственного регулирования субъектов РФ – принятие законов и нормативных актов субъектов РФ, причем в данной сфере действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что подчеркивает «суверенность» государственной власти субъекта РФ.

Исключая выше сказанное, субъекты РФ самостоятельно распоряжаются ϲʙᴏей собственностью, могут реализовывать ϲʙᴏи национальные потребности и интересы. Проблема состоит по сути в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус ϲʙᴏего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.

6.5. Кстати, этапы развития федеративных отношений

Первый этап - 1991-1993 гг. Стоит заметить, что он характеризуется развитием тенденции децентрализации и стремлением выйти из состава Российской Федерации ряда субъектов РФ. Уместно отметить, что определенной формой компромисса центральной и региональной власти явились Федеративные договоры от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. После их подписания началось активное реформирование исполнительной вертикали власти, ее централизация и подчинение Президенту РФ. Был учрежден институт представителей Президента в субъектах РФ в целях координации деятельности федеральных и региональных властных структур. Этот этап завершился роспуском Верховного Совета, что привело к острому противоборству и дестабилизации ситуации в стране.

Второй этап – 12 декабря 1993 г. Началом данного этапа явилось принятие Конституции, кᴏᴛᴏᴩая создала рамочные основы для взаимодействия властей.
Стоит отметить, что особенностью данного этапа будет несовершенство законодательного регулирования взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. В данных условиях субъекты РФ самостоятельно определяют ϲʙᴏи системы государственной власти и политические режимы (парламентский, президентский), выстраивают взаимоотношения с федеральным центром. Уступки Центра наиболее влиятельным в политическом отношении субъектам Федерации (Татарстан) способствуют стабилизации ситуации в стране.

Третий этап – 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Четвертый этап -конец 1994 г. Массовое подписание Федеративных договоров. В данные годы прошли выборы губернаторов, и регионы получили значительную независимость от Центра. Данный этап характеризуется новой волной децентрализации. В условиях определенной разбалансированности федерально-региональных взаимоотношений широкое распространение получила практика заключения двухсторонних договоров и соглашений между федеральным Центром и субъектами РФ. Стоит заметить, что она в определенной степени компенсировала несовершенство законодательной базы федерально-регионального взаимодействия, сняла напряжение и обеспечила определенный уровень стабилизации отношений федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем усугубилась проблема асимметрии федеративных отношений.

Пятый этап - 1999 г. – принятие Федерального закона от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ), установившего общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком разграничении между органами государственной власти субъектов РФ и федеральным центром, кᴏᴛᴏᴩый обязал субъекты РФ до 21 июня 2002 г. привести тексты договоров в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие с Конституцией.

Шестой этап начался в 2000 г. и ознаменовался изменением порядка формирования верхней палаты федерального парламента – Совета Федерации Федерального Собрания РФ, созданием института федеративных округов, реорганизацией института полномочных представителей президента в регионах, а также созданием Государственного совета РФ.

Седьмой этап развития федеративных отношений наступил в 2004 г. и связан с процессом укрепления вертикали власти, а именно: в сентябре 2004 г. был изменен порядок формирования высших должностных лиц субъектов РФ. Были внесены изменения и дополнения в Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, в частности он был дополнен главами, определяющими общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами и органами власти субъекта РФ и экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ.