1. Понятие и задачи юридической экспертизы
Юридическая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.
В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить:
обеспечение единства правового пространства;
принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона;
подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.
В то же время встречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.
Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы.
Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении.
Ю.Г. Арзамасов и Т.Н. Рахманина выделяют два этапа проведения правовой экспертизы: исследовательский этап, направленный на изучение объекта экспертизы, и этап составления экспертного заключения.
Юридическая экспертиза предполагает оценку:
формы нормативного правового акта;
его целей и задач, предмета правового регулирования;
компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт;
соответствия другим нормативным правовым актам;
соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) техники.
Как правило, не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.
Министерство юстиции Российской Федерации в приказе от 29.10.2003 г. № 278 рекомендует цели, задачи и предмет правового регулирования акта анализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина", а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего эксперту следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.
Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».
Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие).
Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Следует изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).
В ходе юридической экспертизы Министерством юстиции России рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:
форма акта;
наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);
название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;
дата и место принятия и (или) подписания акта;
номер акта;
полное наименование должности лица, подписавшего акт;
дата (срок) вступления в силу.
употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
имеют ли термины общепризнанное значение;
обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.
Общими для всех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:
принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;
включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законодательства.
Основными признаками несоответствия правового акта федеральному закону являются:
отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;
неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;
принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;
нарушение порядка принятия правового акта;
иные признаки.
В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкретному случаю.
2. Экспертное заключение на проект нормативного правового акта
По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение.
В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие сведения:
реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);
повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение государственного органа или должностного лица и другие);
предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);
состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;
оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.
Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:
а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;
б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;
в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, тоследует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.
При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.
Следует отметить, что существует два вида экспертных заключений:
заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обязательным элементом заключения.
заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (законодательной) техники не является обязательным элементом заключения.
3. Общественная экспертиза нормативного правового акта
В последние годы весьма распространенной становится практика направления нормативных правовых актов на общественную экспертизу. Последняя в понимании Т.В. Троицкой представляет собой целый механизм общественной деятельности по анализу и оценке нормативных правовых решений органов власти на всех уровнях на предмет соответствия их правам и законным интересам граждан и отдельных социальных групп.
Основными принципами общественной экспертизы являются:
профессионализм и компетентность участников экспертизы;
достоверность и полнота информации, представляемой на экспертизу;
научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в экспертном заключении;
независимость участников экспертизы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;
системность организации экспертной работы;
широкая гласность хода и результатов экспертизы;
свободное участие представителей общественных организаций в проведении экспертиз;
личная ответственность участников экспертизы за выводы и заключения.
Значение общественной экспертизы нормативных правовых актов крайне велико. Она позволяет дать объективную независимую оценку документу. Основным отличием общественной экспертизы является ее независимость и открытость. К сожалению, обязательность направления законов и подзаконных актов на общественную экспертизу не всегда нормативно закреплена.
На региональном уровне представляется, что предметом общественной экспертизы могут быть проекты социально значимых указов и постановлений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, проекты законов субъектов Российской Федерации (например, в сфере социального обеспечения, жилищного строительства).
Важным является определение круга общественных формирований, которым будут направляться на общественную экспертизу проекты нормативных правовых актов. В целях учета мнения большинства общественных объединений целесообразно проекты нормативных правовых актов размещать в сети Интернет на официальных сайтах разработчиков выносимых на экспертизу проектов нормативных правовых актов с указанием срока, в течение которого общественные объединения могут направить свои предложения по их совершенствованию.
Представляется важным направление на общественную экспертизу проектов наиболее значимых законодательных актов, затрагивающих правами интересы широких слоев населения. В качестве положительного примера можно привести опыт Владимирской области по проведению общественной экспертизы, где разработан и внедрен целый механизм учета общественного мнения при разработке проектов нормативных правовых актов. Постановлением губернатора области от 29.09.2006 № 663 для оперативного и максимально полного учета общественного мнения при разработке социально значимых нормативных правовых актов утвержден Порядок вынесения на публичные слушания (обсуждение) проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан и организаций. Данный документ предусматривает, что орган или структурное подразделение администрации области, разработавшие нормативный правовой акт, могут внести предложение губернатору области о необходимости вынесения соответствующего проекта на обсуждение.
Принято постановление губернатора области от 28.06.2007 № 473, которым установлен порядок передачи проектов социально-значимых нормативных правовых актов на общественную экспертизу в Политический консультативный совет при губернаторе области, общественную Комиссию по правам человека при губернаторе области, другие общественные объединения с целью получения соответствующих предложений. На общественную экспертизу направляются проекты социально значимых указов и постановлений губернатора области, проекты законов области, вносимых губернатором области в Законодательное собрание области. Решение о направлении на общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов принимается губернатором области по предложению первого заместителя губернатора области, первого заместителя губернатора области, директора департамента финансов, бюджетной и налоговой политики, заместителя губернатора области - госсекретаря, заместителей губернатора области, а также руководителей органов и структурных подразделений администрации области, являющихся разработчиками соответствующих нормативных правовых актов. Документы для рассмотрения и подготовки заключения направляются в Политический совет, Комиссию по правам человека, другие общественные объединения разработчиками проектов нормативных правовых актов не позднее 5 дней со дня принятия решения об их направлении на общественную экспертизу с указанием срока, в течение которого могут быть представлены соответствующие заключения.
Для учета мнения большинства общественных объединений и населения информация о проектах социально значимых правовых актов размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов и структурных подразделений администрации области, а также проводится сбор предложений и замечаний по ним в тематическом разделе «Форум». С этой целью органы и структурные подразделения администрации области - разработчики проектов социально значимых правовых актов:
создают на своем официальном сайте раздел «Проекты социально значимых правовых актов»;
определяют тему обсуждения в курируемом тематическом подразделе «Форум» официального портала администрации области;
в созданном разделе размещают информацию по обсуждаемым проектам с указанием сроков окончания обсуждения и ссылки на тему обсуждения в тематическом разделе «Форум».
Постановлением губернатора области от 29.12.2006 № 932 Регламент работы администрации области дополнен положениями, согласно которым при подготовке проекта нормативного правового акта губернатора области, затрагивающего права и интересы граждан и организаций и имеющего общественно-политическое значение, в целях учета мнения представителей гражданского общества может создаваться рабочая группа с включением в ее состав с правом совещательного голоса уполномоченных лиц общественных организаций, прошедших в установленном порядке регистрацию в управлении федеральной регистрационной службы по Владимирской области.
Постановлением губернатора области от 30.06.2006 № 462 Регламент работы администрации области был дополнен новым разделом «Работа по разъяснению (комментированию) областных нормативных правовых актов». Согласно данному документу разъяснение (комментирование) областных нормативных правовых актов осуществляется разработчиками соответствующих документов. Разъяснение производится в том числе по письменным запросам граждан, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, организаций, средств массовой информации; по вопросам, поступившим при проведении радио-, телеэфиров, встреч с гражданами, а также размещенным на сайте администрации области в сети Интернет.
Постановлением губернатора области от 05.10.2006 № 685 определен порядок рассмотрения на заседаниях коллегии администрации области вопросов анализа практики применения нормативных правовых актов области.
4. Лингвистическая экспертиза нормативного правового акта
Зачастую юридическая экспертиза нормативного правового акта сопровождается лингвистической экспертизой. Лингвистическая экспертиза представляет собой оценку соответствия представленного текста нормативного правового акта правилам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.
Лингвистическая экспертиза законопроектов предусмотрена статьями 112, 121 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ответственный комитет Государственной Думы может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.
Проведение лингвистической экспертизы законопроектов предусмотрено также в ряде субъектов Российской Федерации. Например, постановлением Воронежской областной Думы от 18.03.1999 г. № 780-П ОД утверждено Положение о лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы.
Целями лингвистической экспертизы являются: повышение юридико-технического, языкового и стилистического качества нормативных правовых актов; обеспечение соответствия их текстов нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических документов, их типологической специфики, редакционно-издательских правил и общих требований к служебной документации; обеспечение единства понятийно-терминологического аппарата законодательства, точного и правильного толкования и применения правовых норм.
При проведении лингвистической экспертизы надлежит выяснить следующие вопросы:
правильно ли используются понятия и термины по тексту проекта закона; растолкованы ли понятийными определениями понятия, допускающие их неоднозначное понимание или требующие строгого определения их объема;
соответствуют ли используемые по тексту проекта закона понятия и термины понятиям и терминам, используемым в иных законах, регулирующих данные правоотношения, совпадает ли объем этих понятий;
обеспечено ли единство терминологии по всему тексту проекта закона, не встречаются ли по тексту случаи использования одного термина или словосочетания для обозначения разных понятий или случаи необоснованного использования разных терминов или словосочетаний для обозначения одного и того же понятия;
обеспечена ли в проекте закона четкость и однозначность понимания понятий и терминов, а также содержания правовых норм;
не используются ли по тексту узкоспециальные термины, не применяемые при построении норм законов;
нет ли в тексте проекта закона аббревиатур и недопустимых сокращений слов;
обеспечены ли по тексту точность наименования органов, организаций, должностных лиц, а также правильность написания этих наименований;
обеспечено ли по тексту проекта закона единообразие построения однородных логико-стилистических структур;
не встречаются ли по тексту проекта закона случаи использования слов без учета их семантического значения, совместного использования лексически несочетаемых слов и выражений, употребления в качестве однородных членов предложения неоднородных понятий, тавтологии и другие подобные недостатки;
обеспечена ли по тексту лексическая полнота предложений, не встречаются ли случаи речевой недостаточности;
не имеется ли в тексте нарушений логических отношений внутри грамматических конструкций, обеспечивает ли лингвистическое выражение правовой нормы однозначность толкования ее логической структуры, правильно ли используются в предложениях союзы «если», «и», «или», «а также», не могут ли лингвистические неточности привести к ошибочному пониманию логической структуры правовой нормы;
обеспечена ли в проекте закона простота изложения нормативно-правового материала, не имеется ли в тексте необоснованно усложненных стилистических конструкций;
соблюдены ли правила согласования слов в предложениях, обеспечены ли правильность и единообразие расположения членов предложения в структурах правовых норм, унификация использования знаков препинания;
нет ли в тексте проекта закона иных логических, стилистических, орфографических и пунктуационных ошибок или недостатков с точки зрения правил русского литературного языка, требований к служебным документам, правил построения правовых норм, специфики регулируемых правоотношений.
По результатам лингвистической экспертизы текста проекта закона даются предложения по внесению в текст изменений, направленных на устранение выявленных ошибок и недостатков и повышение лингвистического качества текста. В случае обнаружения в тексте многочисленных или существенных лингвистических ошибок и недостатков это указывается в качестве замечания к юридической технике проекта закона в заключении, подготовленном в соответствии с положением о юридической экспертизе проектов законов.
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Н.С. Титов
Титов Николай Сергеевич - аспирант кафедры теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета
Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды и стратегические перспективы
Экспертиза нормативных правовых актов была предметом исследования многих ученых1. Она направлена на обеспечение качества и повышение эффективности нормативных правовых актов и их проектов.
Вопросы качества и эффективности нормативных правовых актов и их проектов находятся в центре внимания современной юридической науки России2.
В науке также назывались виды экспертиз, служащих качественному и эффективному правотворчеству.
Так, Р.Ф. Васильев выделяет следующие «виды экспертиз:
1) в зависимости от субъекта, осуществляющего экспертную деятельность: государственная, общественная, международная;
2) по степени сложности:
Комплексная (если проект затрагивает несколько сфер правового регулирования);
Специализированная (если проект касается какой-либо одной области общественных отношений, подлежащих регулированию)»3.
А.В. Кудашкин выделял «в зависимости от необходимости получения объективного знания следующие виды экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовая, криминологическая, антикоррупционная, общественная, независимая, экологическая, научная, лингвистическая, финансово- экономическая, социальная, гендерная, техническая и др.»4.
При этом он указывал такие основания и соответствующие им виды:
1) по видам проектов нормативных правовых актов, в отношении которых проводится правовая экспертиза:
Правовая экспертиза законопроектов;
1 См.: Поленина C.B. Качество закона и эффективность законодательства / под ред. Я.А. Куник. М., 1993; Эффективность закона: методология и конкретные исследования/ отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000; Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2006; Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасо-ва. М., 2007; Закиров И.А. Правовая экспертиза: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород. 2008; Скурко Е.В. Принципы права. М., 2008; Москалькова Т.Н., ЧерниковВ.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011; и др.
2 См.: Огрызков В.М. Стандарт. Качество. Закон / отв. ред. И.Н. Петров. М., 1980; Кузнецов И.Н. Эффективность закона: как организовать ее изучение? // Социалистическая законность. 1984. № 7; Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. М., 1987, № 7. С. 12-19; Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Теоретические и прикладные проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Толстик В.А. Технико-юридические приемы выявления, устранения и преодоления формально-логических противоречий // Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков), 2-е изд., доп. М., 2005; Картухин В.Ю. Технико-юридическое качество законов субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Красинский В.В. Качество российских законов // Право и политика. 2005. № 5. С. 96-104; Баранов В.М. Прогнозирование вариантов противодействия закону как необходимое условие его качества (технико-юридический аспект) // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сборник статей. Н. Новгород, 2007. С. 34-39; Ми-нюк Н.В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009; Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. № 4. С 3-9; Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / А.В. Кашанин [и др.] / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2011; Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 158-161; РарогА.И. О коррупции и качестве уголовного закона // Союз криминалистов и криминологов. М., 2013. № 1. С. 85-88; Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8 (200). С. 43-54; Юридическая техника. Н. Новгород, 2007-2014. № 1-8; и др.
3 Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 155.
4 Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 17.
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Правовая экспертиза проектов распоряжений и указов Президента РФ;
Правовая экспертиза проектов распоряжений и постановлений Правительства РФ;
Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
2) по последовательности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:
Первичная правовая экспертиза;
Последующая правовая экспертиза (повторная и дополнительная);
3) по субъектам проведения правовой экспертизы:
Правовая экспертиза, проводимая юридическим подразделением федерального органа исполнительной власти;
Правовая экспертиза, проводимая Минюстом России;
Правовая экспертиза, проводимая иными государственными органами (Государственноправовым управлением Президента РФ, аппаратом Правительства РФ, правовыми управлениями Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ и др.);
4) по числу участников проведения экспертизы:
Осуществляемая единолично одним экспертом;
Осуществляемая комиссионно (группой экспертов);
5) по числу объектов правовой экспертизы:
Однообъектная правовая экспертиза, когда предметом экспертизы является один проект нормативного правового акта;
Многообъектная правовая экспертиза, когда предметом экспертизы является совокупность взаимосвязанных проектов нормативных правовых актов (например, законопроект и группа направленных на его реализацию проектов подзаконных нормативных правовых актов)1.
0. А. Короткова называет такие виды экспертиз законодательства: юридическая, правовая, гендерная, социально-психологическая, нормативно-техническая, герменевтическая, лингвистическая, научно-прогностическая, антикоррупционная и экономическая2.
Е.В. Журкина «в зависимости от области знаний, науки, техники или искусства, к которой относится предмет экспертизы выделяет биологическую, искусствоведческую, историческую, медикосоциальную, научную, правовую, техническую, финансовую, экологическую, экономическую, этнографическую и другие виды экспертиз нормативного правового акта»3.
Е.В. Скурко выделяет два основных вида экспертиз: правовая экспертиза и экспертиза по существу законопроекта.
1. Экспертиза по существу законопроекта.
При производстве экспертизы разрешаются вопросы необходимости регулирования данных общественных отношений; исследованы ли объективные и субъективные условия действительности, в которых принимается закон и последствия его принятия. Экспертами могут быть практикующие юристы, ученые, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их должностные лица (представители); представители общественных объединений; независимые экспертные учреждения.
2. Правовая экспертиза законопроекта - это оценка на соответствие проекта закона Конституции РФ, его места в системе действующего законодательства и международных договоров РФ и установление его качества с точки зрения правил законодательной техники и эффективности4.
Систематизируя изложенные позиции, следует обратить внимание на функциональное значение рассматриваемых экспертиз, определяемое целью (что должно быть выявлено в нормативных правовых актах и их проектах).
Так, С.В. Поленина выделяет три критерия качества нормативного решения, надлежащее состояние которых способствует его эффективности: социальный - степень адекватности закрепления в законе настоящих социальных событий и точность ориентирования этих процессов на будущее; политический - степень соответствия выбранных законодателем моделей регулирования определенной области общественных отношений требованиям законодательной деятельности и задачам развития общества; юридический - непротиворечивость внутренней организации отдельных законодательных актов и системы законодательства в целом5.
По мнению В.М. Сырых, качество и эффективность нормативного правового акта определяются соответствием общим требованиям правильности:
1 КудашкинА.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 29-30.
2 См.: Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 28-31.
3 Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 49.
4 Скурко Е.В. Некоторые вопросы интеграции экспертного знания в законодательную деятельность // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2002. № 2-3. С. 46.
5 Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 55.
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
1) акт основывается на достижениях правовой науки, а также учитывает требования законодательной техники, нормы международного права, правотворческий опыт зарубежных стран;
2) цели эффективно действующей правовой нормы соответствуют уровню экономического и социально-культурного развития общества, учитывают социальные, юридические и иные закономерности, действующие в сфере, регулируемой данной нормой1.
Т.Я. Хабриева к вышеперечисленным критериям относит семантико-семиотический критерий, определяющий, с одной стороны, ясность и недвусмысленность воли законодателя, содержащейся в законе, с другой - обеспечивающий его ясность для лиц, участвующих в отношениях, регулируемых данным законом2.
В.А. Толстик отмечает, что «качественным будет тот закон, который отвечает некой совокупности заранее определенных критериев. Эти критерии выявлены наукой, апробированы юридической практикой и могут быть разделены на две относительно самостоятельные разновидности: социальные и юридические. Именно поэтому для отражения степени соответствия закона этим критериям в науке используются понятия «социальная адекватность закона» и «юридическая адекватность закона»3. Аналогичной позиции придерживается А.В. Ильин4.
Из вышеприведенного можно выделить два направления исследований нормативных правовых актов (далее - НПА) и их проектов и соответственно им выделить две большие группы экспертиз, по которым следует распределить указанные в науке отдельные экспертизы НПА и их проектов:
1. Социальные правовые экспертизы.
2. Юридико-технические правовые экспертизы.
I. Социальные правовые экспертизы определяют соответствие нормативных правовых актов и их проектов требованиям, подтверждающим их социальную ориентированность.
В.А. Толстик «социальную адекватность» нормативных правовых актов и их проектов определяет по трем критериям соответствия НПА и их проектов: 1) интересам личности, общества и государства; 2) закономерностям общественного развития; 3) доминирующим в обществе ценностям5.
Можно выделить такие виды экспертиз указанной группы:
1. Антикоррупционная экспертиза.
Названной экспертизе посвящено много работ в нашей юридической науке6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов заключается в выявлении коррупциогенных
1 Сырых В.М. Истинность и правильность как критерии теоретической эффективности норм права // Эффективность закона (методология и конкретные исследования). М., 1997. С. 10.
2 См.: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 25.
3 Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 158-159.
4 См.: Ильин А.В. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики) / под ред. С.А. Комарова. СПб., 2005. С. 82.
5 См.: Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 159.
6 См.: Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. М.А. Краснова и Г.А. Сатарова. М., 2004; Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3-7; Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М.А. Краснов [и др.] / под ред. В.Н. Южакова. М., 2004; Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / под ред. В.Н. Южакова. М., 2007; Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе// Журнал российского права. 2007. № 5. С. 52-66; Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 5-13; Южаков В.Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. Красноярск, 2009. С. 57-73; Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Российская. М., 2010; Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: научно-практическое пособие // СПС «КонсультантПлюс», 2010; Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: терминологический словарь / науч. ред. П.А. Кабанов. Казань, 2010; Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ. ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. М., 2010; Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (федеральный и региональные аспекты) / под ред. Н.А. Лопашенко. М., 2011; Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: научнопрактический комментарий. М., 2011; Власов И.С., Колесник А.А., Кошаева Т.О., Найденко В.Н. и др. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / отв. ред. Е.И. Спек-тор, Ю.А. Тихомиров. М., 2012; Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научнопрактическое пособие. М., 2012; Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы документирования: учебное пособие. Уфа, 2013; Российская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М., 2014; и др.
Титов Н.С. Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
факторов в нормативных документах, формировании позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленностью на превенцию коррупционных практик1.
Антикоррупционная экспертиза сочетает в себе оба направления исследований НПА. Она выявляет социальные коррупциогенные факторы (социальная экспертиза) и порождающие их дефекты юридической техники (юридико-техническая экспертиза).
В специальной литературе в последнее время уделяют особое внимание антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизе нормативных правовых актов и их проектов2. Данный вид экспертизы был выделен в связи с принятием Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26 февраля 2010 года № 963. Названная Методика содержит перечень коррупциогенных факторов, среди которых подпунктом «в» пункта 4 предусмотрена юридико-лингвистическая неопределенность, содержащая неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и определяется как употребление неустоявшихся двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
«Особенность антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заключается в том, что юридико-лингвистический анализ нормативного правового акта требует применения синтезированных знаний в области науки о языке и правовых наук с опорой на правовую лингвистику»4.
Е.Р. Российская и Е.И. Галяшина предлагают наряду с юридико-лингвистической экспертизой еще один подвид - юридико-экономическую антикоррупционную экспертизу НПА и их проектов, предназначенную в целях выявления экономически обусловленных коррупциогенных факторов5. «В целом процесс формирования новых судебных экспертиз может идти по- разному. В некоторых случаях новый вид или род экспертизы возникает внутри уже существующего рода судебных экспертиз. Другой вариант - появление новых объектов исследования и необходимость решения новых экспертных задач»6.
2. Правовая экспертиза сущности изменений в законодательстве.
С.С. Алексеев называл вездесущей «троицей», образующей первичный исходный материал, который так или иначе проявляется в различных юридических классификациях и из которых складываются основные конструктивные построения позитивного права, типы регулирования, обязывания, запреты, дозволения7.
Именно видение этой «троицы» и юридических фактов отличает юридический взгляд на человеческие отношения и средства их регулирования от обыденного. Соответственно, для юриста важно видеть изменение распределения прав, обязанностей и запретов, вносимых нормативными правовыми актами. В чью пользу изменилось соотношение прав и обязанностей может быть определено вполне объективно. «А вот потому, каким субъектам и в каком объеме действующим законодательством предоставлены права и возложены обязанности, можно достаточно отчетливо судить о том, чьи интересы и в каком объеме выражает содержание действующего права. А это, как известно, не что иное, как основной показатель сущности права»8. Нами была предложена методика расчета и выявления замыслов авторов проекта нормативного правового акта или интересов, которым служит государственная воля, воплощенная в принятых нормативных правовых актах9. Подготовлено инструктивно-методическое издание, содержащее предлагаемую методику с краткими комментариями ее основных положений и заключений правовых экспертиз ряда законов и их проектов10.
1 Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 5.
2 См.: Бодров Н.Ф. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативно-правовых актов и их
проектов как вид экспертной профилактики. М., 2010; Галяшина Е.А. Антикоррупционная юридико-
лингвистическая экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Российская. М., 2010. С. 28-40; Российская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М., 2014. С. 67-74.
3 Собрание Законодательства РФ. 2009. № 10, ст. 1240.
4 Российская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М., 2014. С. 67.
5 Там же. С. 52, 97, 104.
6 Там же. С. 52.
7Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 352.
8 ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права. Н. Новгород, 2008. С. 37.
9 См.: Поляков С.Б., Титов Н.С. О методике правовой экспертизы сущности изменений в законодательстве // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 2 (30). С. 111-119.
10 См.: Методика правовой экспертизы сущности изменений в законодательстве: инструктивно-методическое издание / С.Б. Поляков [и др.]. Пермь, 2014.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
3. Этическая экспертиза - призвана обнаружить компетентные, честные, ответственные, гуманные, справедливые решения вопросов правового регулирования, важных с точки зрения морали и чреватых нравственно-психологическими осложнениями. Такая экспертиза оценивает нравственно-ценностную природу общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования1.
4. Психологическая экспертиза - предназначена для изучения и анализа адекватности и существенности использования психологического компонента содержания НПА и их проектов и устранения его в случаях, когда он способен породить негативные последствия регулирования обществен-
ных отношений2.
5. Криминологическая экспертиза - анализ и исследование подготавливаемых, действующих нормативных правовых актов в целях выявления и устранения положений, способных реально вызвать криминологические последствия3. Отличие названной экспертизы от антикоррупционной заключается ся в объеме выявляемых негативных факторов. Предметом криминологической экспертизы является выявление условий, порождающих общественно опасные деяния всех видов. Антикоррупционная экспертиза выявляет условия и юридико-технические нарушения НПА и их проектов, порождающие общественно опасные деяния в деятельности должностных лиц.
6. Гендерная экспертиза - направлена на выявление и устранение нарушений принципа равноправия мужчин и женщин, дискриминации по признаку пола в законодательстве, регулирующем отношения по поводу рождения детей, форм проявления сексуальности, охраны репродуктивного здоровья граждан4.
7. Экономическая экспертиза - «предполагает определение корректности содержащейся в законопроекте проблемы, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества и путей ее решения, оптимальности соотношения расходов государства на различные потребности со сроками их окупаемости. В условиях реформирования экономики нашей страны необходимость введения экономической экспертизы проектов федеральных законов особенно актуальна и должна быть реализована в установлении обязательности ее проведения. Практика введения законодательными актами экономической экспертизы в развитых зарубежных странах подтверждает особое значение именно этого вида экспертизы для создания благоприятных условий, способствующих развитию экономики и социально- экономической жизни этих стран»5.
8. Экологическая экспертиза является средством выявления и устранения нарушений конституционного права и законных интересов граждан РФ в области охраны окружающей среды6.
II. Юридико-технические правовые экспертизы.
1. Экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства.
1 См.: Иванюшкин А.Я. Права ребенка-пациента (Этическая экспертиза действующего российского законодательства) // Медицинское право и этика. 2003. № 3. С. 36-38; Юдин Б.Г. От этической экспертизы к экспертизе гуманитарной // Знание. Понимание. Умение. 2005. № 2. С. 126-135; Седова Н.Н., Приз Е.В. Об этической экспертизе законопроектов в сфере здравоохранения // Биоэтика. 2011. Т. 2. № 8. С. 9-20; Доника А.Д., Кожевников Л.Л. Соответствие норм федерального закона «об охране здоровья граждан» нормам и принципам биоэтики // Биоэтика. 2011. № 2. С. 26-30.
2 См.: Кибак И.А. Психологическая экспертиза законопроектов в законотворческом процессе // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. № 4. С. 176-180.
3 См.: ПинчукЛ.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Осипова Е.С. Криминологическая экспертиза нормативно-правовых актов: опыт Украины и Белоруссии // Право и современность: сборник научно-практических статей. Саратов, 2008. Вып. 3: Ч. 1. С. 46-50; Осипова Е.С. Криминологическая и антикоррупционная экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации: проблема соотношения // Вестник Владимирского юридического института. Владимир. 2013. № 2 (27). С. 104-106.
4 См.: Гендерная экспертиза российского законодательства / отв. ред. Л.Н. Завадская. М., 2001; Шведова Н.А. Гендерное просвещение: пособие. М., 2002; Гендерная экспертиза и законодательная политика: в 2 т./ ред. сост. Е.В. Изотова, Е.В. Кочкина, Е.В. Машкова. М., 2004; Чеснокова О.И. Феминистская гуманистическая парадигма конца XX века и проблемы гендерной экспертизы законодательства // Антропологическая экспертиза российского законодательства: материалы Всероссийской научно-практической конференции (11 -12 февраля 2005 г.). Казань, 2005. С. 104-107; Тарасова М.В. Гендерная экспертиза прав человека (социологический анализ) // Теория и практика общественного развития. 2005. № 2. С. 75-80; Миролюбова О.Г. Гендерная экспертиза бракоразводного законодательства // Юридические записки молодых ученых и аспирантов ЯрГУ. Сборник статей. Ярославль, 2006. Вып. 6. С. 23-25; Татишвили Т.М. Гендерная экспертиза как гарантия конституционных прав мужчины и женщины // Образование. Наука. Научные кадры. 2014. № 3. С. 28-34.
5 Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 31.
6 См.: Экологическая экспертиза / В.К. Донченко [и др.] / под ред. В.М. Питулько. 2-е изд., М., 2004; Гутников В.А., Седых В.Н. Экологическая экспертиза. М., 2005; Дьяконов К.В., Дончева А.В. Экологическое проектирование и экспертиза. М., 2005; Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009. С. 127-130; и др.
Титов Н.С. Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В соответствии с пунктами 17-25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»1 и пунктами 6, 61 и 62 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 года № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»2 при рассмотрении дел указанной категории суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
Полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
Форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
Предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования;
Соответствие оспариваемого НПА нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
2. Экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта юридической технике.
Юридической технике (совокупности специфических средств, правил и приемов наиболее оптимального правового регулирования общественных отношений) посвящено много исследований3.
Выделяют средства юридической техники (содержательные, логические, структурные, языковые, документально-технические, процедурные) и технико-юридические приемы (термины, конструкции, символы, презумпции и фикции, примечания).
Некоторые из них определяются как коррупциогенные факторы, выявляемые антикоррупционной экспертизой (см. выше).
Кроме того, для выявления неопределенности закона необходимы экспертизы, которые являются основанием для обжалования его положений в Конституционном Суде Российской Федерации (статьи 3, 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ).
3. Герменевтическая экспертиза - уяснение и разъяснение смысла правовой нормы (толкование), а также изложения правовой нормы, воли нормотворца в юридическом тексте (юридическая техника)4.
Актуальным является вопрос о применении результатов правовых экспертиз НПА и их проектов.
О проблемах процессуального механизма оспаривания нормативных правовых актов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, писал А.В. Кудашкин, утверждая, что «отсутствие возможности реализации прокурором права на обращение в суд с целью исключения из нормативных правовых ак-
1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1. С. 9-12.
2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2013. № 10. С. 103-104.
3 См.: Иеринг Р. Юридическая техника / сост. А.В. Поляков. М., 2008; Успенский Л. Очерки по юридической технике. Ташкент, 1927; Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь, 1967; Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974; Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974; На-шицЛ. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974; Савицкий В.М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. М., 1987; Власенко Н.А. Основы законодательной техники: практическое руководство. Иркутск, 1995; КеримовД.А. Законодательная техника: научно-методическое и учебное пособие. М., 1998; О юридической технике федеральных законов (Сборник статей аспирантов и студентов) / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 1999; Законодательная техника / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000; Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Чигидин Б.В. Юридическая техника российского законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Соловьев О.Г. Преступления в сфере налогообложения (ст. 194, 198, 199 УК РФ): проблемы юридической техники и дифференциации ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2002; Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 86-96; Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009; Петраков С.В. Теоретико-правовой анализ содержания оценочных категорий и понятий права // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. Н. Новгород, 2013. № 23. С. 28-32; Доктринальные основы юридической техники / под ред. Н.А. Власенко. М., 2010; Давыдова М.Л. Теоретические и методологические проблемы понятия и состава юридической техники: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2010; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2011; Кашанина Т.В. Юридическая техника. 2-е изд., пересмотр. М., 2011; Радаева С.В. Юридическая техника как условие повышения эффективности правосудия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011; Юридическая техника: курс лекций / под ред. В.М. Баранова,
B. А. Толстика. М., 2012; Максимова Е.В. Юридическая техника как средство повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Уфа, 2012; Рубайло Э.А. Юридическая техника локальных актов: понятие и виды: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Пронина М.П. Специальные средства юридической техники / под науч. ред. Кузнецов А.П. Н. Новгород, 2014; Власенко Н.А., Залоило М.В, Иванюк О.А. Фундаментальный курс лекций по юридической технике // Журнал российского права. М., 2014. № 3.
C. 146-154; Юридическая техника. Н. Новгород, 2007-2014. № 1-8; и др.
4 См.: ГермашевА.Н. К вопросу о методе юридической герменевтики // Общество и право. 2009. № 4. С. 42-46.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
тов коррупциогенных факторов обусловливает необходимость внесения в ГПК РФ и АПК РФ изменений и дополнений, касающихся порядка обращения прокуроров в суд с требованиями об изменении или отмене нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы»1.
Заслуживают внимания следующие предложения А.Н. Дорохова по дополнению процессуального законодательства: отсутствие обязанности доказывать нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций наличием коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте; возможность приостановления действия нормы, содержащей коррупциогенный фактор, при наличии негативной правоприменительной практики; обязательность указания в резолютивной части решения суда на наличие коррупциогенного фактора в нормативном положении, а также на установление обязанности органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, устранить коррупциогенный фактор в течение определенного срока2.
Институт правовой экспертизы находится в непрерывном развитии и совершенствовании, детерминированном перманентной эволюцией общественных отношений. Классификация правовых экспертиз обусловлена предметом исследования НПА. Для выполнения задач и достижения объективного результата исследования необходимо определить метод познания. Соответственно требуется определение цели правовой экспертизы (на выявление каких последствий или дефектов НПА она направлена), предмета и метода каждой экспертизы.
1 Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 300.
2 См.: Дорохов А.Н. Заявление прокурора в суд как способ устранения коррупциогенного фактора из нормативного правового акта // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. М., 2010. С. 74.
Титов Н.С. Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды...
1. Антикоррупционная политика РФ
Послание Президента РФ. à Стратегическая задача – необходимость борьбы с коррупцией (+ одна из целей – экспертиза).
Прописывается с 1994г. Не ставилась данная задача в 2003-2004гг.
Направления противодействия коррупции:
1) Развитие специального антикоррупционного законодательства на федеральном и региональном уровнях;
2) Корректировка действующих законодательных и подзаконных актов с учетом антикоррупционных требований;
3) Упорядочение статуса органов государственной и муниципальной власти и их служащих;
4) Развитие системы мониторинга правоприменения и разработка показателей действий законов и иных НПА;
5) Организация и проведение антикоррупционной экспертизы.
Предложение (т.зр. С.В. Максимов) – принятие ФЗ «О нормативных правовых актах» и соответствующих региональных законов (Закон о законах).
Основополагающие м/н акты в сфере противодействия коррупции, в которых участвует РФ:
v Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999г.
v Конвенция ООН о коррупции 30.10.2003г.
Указ Президента РФ от 13.03.2012 №297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесения изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции».
2. Экспертиза: понятие и виды
Экспертиза (понятие):
ð Исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в определенной области.
ð Исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения.
Признаки экспертизы:
ª Применение специальных познаний в форме исследования к определенному объекту и предмету;
ª Осуществление исследования особым субъектом – экспертом;
ª Получение новой информации;
ª Оформление результатов в виде соответствующего заключения.
Сведения, отражающиеся в экспертном заключении:
ü Реквизиты акта, проходящего экспертизу
ü Повод (поводы) проведения экспертизы
ü Предмет правового регулирования акта
ü Цель принятия акта
ü Состояние правового регулирования
Виды экспертиз:
1) Криминологическая экспертиза – проводится в целях оценки криминальных последствий принимаемых правовых актов в различных сферах жизнедеятельности общества.
2) Лингвистическая (юридико-лингвистическая) экспертиза – оценка соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка НПА-ов.
3) Общественная экспертиза – проводится Общественной палатой РФ и общественными советами, созданными при федеральных органах исполнительной власти. ФЗ «Об Общественной палате РФ» 2005 г. (п.3 ст.2)
4) Научная экспертиза – проводится научными учреждениями и ВУЗами соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов.
5) Финансовая (финансово-экономическая) экспертиза – проводится счетной Палатой РФ
6) Экологическая экспертиза – проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям.
7) Техническая (научно-техническая) экспертиза – проводится с целью анализа их специальной технической составляющей.
8) Социальная экспертиза – проводится с целью выявления и оценки возможных результатов влияния реализации правового акта на состояние к-л социальных предметов. Постановление Правительства Москвы от 14.08.2007г. «О порядке проведения социальной экспертизы проектов городских целевых программ в части их влияния на создание и сохранение рабочих мест в г.Москве»
9) Гендерная экспертиза – осуществляется Межведомственной комиссией по вопросам обеспечения равенства мужчин и женщин в РФ (координационный орган для согласования действий ФОИВ, ОИВ субъектов РФ, органов МСУ и общественных организаций).
Экспертиза правовых актов и проектов ПА позволяет (значение):
R На ранних стадиях правотворчества устраняются имеющиеся недоработки, ошибки; экспертиза позволяет минимизировать различные негативные факторы, способствуя принятию эффективного ПА.
R При сопряжении с правовым мониторингом устранять недостатки действующих правовых актов.
3. Правовая экспертиза
ПЭ – это контроль за соответствием как внешней формы НПА (его проекта), так и его содержания актам, вышестоящим по юридической силе, действующему порядку и юридической технике.
1) По видам проектов НПА, в отношении которых проводится ПЭ:
§ ПЭ законопроектов
§ ПЭ проектов распоряжений и указов Президента РФ
§ ПЭ распоряжений и постановлений Правительства РФ
§ ПЭ проектов НПА ФОИВ (министерства, службы, агентства)
2) По последовательности проведения ПЭ проектов НПА:
o Первичная ПЭ
o Последующая ПЭ (повторная и дополнительная)
3) По числу участников проведения экспертизы:
Ø ПЭ, осуществляемая единолично одним экспертом
Ø ПЭ, осуществляемая комиссионно (группой экспертов)
4) По субъектам проведения ПЭ:
ПЭ проводится юридическим подразделением ФОИВ
ПЭ, проводимая Министерством Юстиции РФ
ПЭ, проводимая иными государственными органами (Государственно-правовым управлением президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, правовыми управлениями Госдумы и Совета Федерации ФС РФ и др.)
5) По числу объектов ПЭ:
· Однообъектая ПЭ, когда предметом экспертизы является один проект НПА
· Многообъектная экспертиза – предметом является совокупность взаимосвязанных проектов НПА
Правовая экспертиза не равна юридической экспертизе. ПЭ шире чем ЮЭ. Указ Президента РФ от 18 января 2010г. №80.
Примеры (замены понятий в 2010г):
Этапы проведения правовой экспертизы:
1) Установление формы ПА, его целей, задач
2) Установление состояния правового регулирования в соответствующей сфере
3) Установление компетенции органа, принявшего акт
4) Установление соответствия норм, содержащихся в акте, действующему законодательству
5) Определение порядка принятия, обнародования и вступления в силу акта
6) Соблюдение требований ЮТ
Постановление Пленума ВС РФ от 31.10.1995г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» (п.2)
4. Антикоррупционная экспертиза (АЭ)
Цель – выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов ).
ФЗ от 25.12.2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»
ФЗ 17.07.2009г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе НПА и проектов НПА»
ФЗ от 17.01.1992г. №2020-1 «О прокуратуре РФ»
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе НПА и проектов НПА»
Антикоррупционная экспертиза (АЭ) и правовая экспертиза:
2 качества:
1) АЭ может являться одним из этапов правовой экспертизы наряду с юридико-лингвистической
2) АЭ – самостоятельный вид экспертизы НПА и проектов НПА
Субъекты, организующие проведение АЭ:
1) Президент РФ – определяет политику по противодействию коррупции и осуществляет свои полномочия через Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Совет образован в соответствии с Указом Президента «О мерах по противодействию коррупции»
2) Федеральное собрание РФ – участвует в определении и реализации политики, разрабатывая и принимая соответствующие законы; обеспечивает соответствие законопроектов законодательству об антикоррупционной экспертизе.
3) Правительство РФ – определяет функции ФОИВ по проведению антикоррупционной экспертизы, ее порядок проведения иными субъектами.
Субъекты, проводящие АЭ:
v Прокуратура РФ
v ФОИВ в области юстиции (Министерство Юстиции РФ) и его территориальные подразделения
v Иные государственные органы и организации, наделенные правом принятия НПА (например, ЦИК РФ, ЦБ РФ)
v Органы государственной власти субъектов РФ
v Органы МСУ
v Должностные лица перечисленных органов и организаций
Ст.9.1 ФЗ «О Прокуратуре РФ» - проведение АЭ НПА.
Министерство Юстиции РФ. Указ Президента от 13.10.2004 №1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ» (полномочия: пп.8, 8.1 п.7). Приказ Министерства юстиции РФ от 29.10.2003г. №278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы НПА субъектов РФ»
Министерство юстиции:
Федеральная служба исполнения наказаний
Приказ ФСБ от 24 ноября 2009г. №606 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения АЭ проектов НПА ФСБ РФ и НПА ФСБ РФ в органах ФСБ»
Органы субъектов РФ
3 способа проведения АЭ:
1) В законах о противодействии коррупции в качестве самостоятельного средства противодействия коррупции (Закон КО 2009г «О противодействии коррупции в КО» (ст.11))
2) В отдельных законах об АЭ (Закон Забайкальского края «Об АЭ…»)
3) В подзаконных актах органов исполнительной власти субъектов РФ (Постановление Правительства Саратовской области 2009г. «О проведении АЭ НПА области и проектов НПА»…)
Коррупциогенный фактор (КФ) – это дефекты норм, которые способствуют или могут способствовать коррупционным проявлениям, в т.ч. создавать условия для их формальной легитимности.
2 группы КФ:
1) Установление для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения:
ð Широта дискреционных полномочий:
· отсутствие или неопределенность сроков, условий и оснований принятия решения
· наличие дублирующих полномочий органов гос.власти или органов МСУ
ð Определение компетенции по формуле «вправе» - частный случай проявления широты дискреционных полномочий
ð Выборочное изменение объема прав
ð Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
ð Принятие НПА за пределами компетенции
ð Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие делегирования полномочий
ð Отсутствие или неполнота административных процедур
ð Отказ от конкурсных (аукционных) процедур
R Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права
R Злоупотребление правом заявителя органами гос.власти или органами МСУ
R Юридико-лингвистическая неопределенность
ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ
Юридическая экспертиза как условие обеспечения качества нормативного правового акта
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.1.7
Тихомиров Юрий Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, член -корреспондент Международной академии сравнительного права
Последовательно рассматриваются понятие, предмет и объект государственной экспертизы; права и обязанности Заказчика и Исполнителя экспертизы. Предлагается классификация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; подробно описываются критерии антикоррупционного анализа. Особое внимание уделено недостаткам современного нормативного правового акта, являющимися коррупциогенными факторами. экспертиза, нормативный правовой акт, антикоррупционная экспертиза, государственная экспертиза, независимая экспертиза, коррупциогенные факторы.
Важным условием обеспечения высокого качества закона и иного нормативного правового акта является экспертиза - экономическая, финансовая, юридическая, экологическая, техническая и т.п. Понять природу и механизм экспертизы помогает Модельный Закон «О государственной экспертизе», который принят на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление № 20 -7 от 7 декабря 2002 года).
Государственная экспертиза - это деятельность уполномоченных организаций (экспертных организаций) и физических лиц (экспертов), осуществляемая по государственному заказу на договорной основе и связанная с проведением исследований, изучением, оценкой определённого объекта (предмета экспертизы), а также с подготовкой и оформлением выводов, рекомендаций (экспертных заключений) по предмету экспертизы. Экспертное заключение носит рекомендательный характер.
Экспертная деятельность, предусмотренная настоящим Законом, относится к научно-исследовательской деятельности.
Аннотация.
Ключевые слова:
Экспертное заключение и другие результаты, полученные в ходе проведения государственной экспертизы, относятся к результатам научно-исследовательской деятельности.
Предмет государственной экспертизы - факты и обстоятельства определённого вида, исследуемые с применением специальных знаний и навыков.
Объект государственной экспертизы - информация, подлинность которой надлежащим образом удостоверена, а также физические предметы и иные материальные носители, содержащие информацию о предмете экспертизы, а также другие исходные данные, необходимые для решения задач экспертизы и представленные экспертной организации или эксперту для проведения государственной экспертизы в порядке, установленном настоящим Законом.
Установлено, что объектами государственной экспертизы являются:
Проекты и программы, подлежащие утверждению уполномоченными государственными органами;
Проекты Международных Договоров и Соглашений, вносимые в установленном порядке для подписания и ратификации (денонсации);
Проекты законов и иных нормативных актов, разрабатываемые по заданию должностных лиц, органов и организаций, наделённых правом законодательной инициативы;
Научно-технические и инвестиционные программы и проекты, разрабатываемые по инициативе государственных органов;
Размещаемые на конкурсной основе государственные заказы;
Предлагаемые для финансирования за счёт государственного бюджета (средств государственной бюджетной системы) проекты и программы капитального строительства жилищных и нежилых объектов.
Закреплены права Заказчика государственной экспертизы:
Заявлять о необходимости проведения государственной экспертизы, в том числе повторной и дополнительной;
Назначать государственную экспертизу, определять объект и предмет государственной экспертизы, её тематику, участников экспертного процесса, сроки проведения;
Ставить вопрос о подборе, отводе или замене экспертной организации (эксперта), получать у экспертной организации (эксперта) разъяснения и консультации относительно подготовки и проведения экспертизы;
Получать информацию о ходе проведения государственной экспертизы на всех стадиях экспертного процесса, давать экспертной организации (эксперту) письменные или устные пояснения, замечания, рекомендации по проведению государственной экспертизы;
Знакомиться с промежуточными и конечными выводами государственной экспертизы;
Использовать экспертное заключение и другие результаты
экспертизы в своей деятельности, если законодательством не предусмотрена обязательность такого использования;
Создавать реестры (банки данных) экспертных организаций и экспертов, экспертных заключений и других результатов экспертных работ;
Определять степень конфиденциальности экспертных работ;
Передавать в порядке, предусмотренном законодательством или договором подряда на проведение государственной экспертизы, отчуждаемые полномочия Заказчика экспертизы представителям для совершения определённых действий от имени Заказчика экспертизы.
Заказчик государственной экспертизы обязан:
Назначать государственную экспертизу в случаях, предусмотренных Законом;
Представлять на экспертизу соответствующие объекты и сопроводительные материалы к ним, а в предусмотренных Законом случаях - выводы предшествующей экспертизы;
Ставить в известность Исполнителя экспертизы обо всех известных рисках, связанных с объектом экспертизы;
В полном объёме финансировать проведение экспертных работ;
Передавать экспертной организации и (или) эксперту в сроки, установленные договором подряда на проведение государственной экспертизы или заданием, необходимые материалы, расчёты, данные, дополнительные сведения, которые касаются объектов экспертизы;
Обеспечивать конфиденциальность экспертных работ и анонимность экспертов в случаях, предусмотренных законодательством и договором подряда на проведение государственной экспертизы;
Возмещать моральный и материальный ущерб, причинённый своими неправомерными действиями.
Установлено, что Исполнитель государственной экспертизы имеет
Выбора методов и способов проведения государственной экспертизы, если иное не установлено Законом или договором подряда на проведение государственной экспертизы;
Знакомиться в установленном порядке с материалами, в том числе представляющими коммерческую, служебную или государственную тайну, относящимися к предмету и объекту государственной экспертизы, делать выписки из них и снимать копии;
Свободного доступа к государственным базам данных, к другим государственным источникам информации по вопросам, связанным с объектом государственной экспертизы;
Заявлять ходатайства о представлении дополнительных объектов экспертизы и иной информации, самостоятельно осуществлять в установленном порядке сбор дополнительной информации, относящейся
Право и современные государства
к предмету и объекту государственной экспертизы с разрешения или с уведомлением Заказчика экспертизы;
Принимать участие в проведении экспертного анализа и оценки объектов экспертизы на всех стадиях проведения государственной экспертизы;
Свободно излагать мнения и суждения в процессе проведения государственной экспертизы, способствующие достижению целей и задач государственной экспертизы;
Давать разъяснения и делать заявления по поводу толкования экспертного заключения или других результатов экспертизы;
Обжаловать в установленном порядке действия лиц, препятствующих экспертному процессу.
Права и обязанности эксперта возникают на основании заключенного с ним договора подряда на проведение государственной экспертизы, а также правил внутреннего трудового распорядка экспертной организации и (или) трудового договора, заключенного с экспертом, если государственная экспертиза осуществляется экспертом в порядке служебного задания. Эксперт несёт ответственность за нарушения законодательства о государственной экспертизе, невыполнение условий договора подряда на её проведение, а в соответствующих случаях, предусмотренных законодательством, привлекается к уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.
Особо выделим критерии антикоррупционного анализа законов и иных правовых актов.
В соответствии с Постановлением «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правительство Российской Федерации 26 февраля 2010 года утвердило Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и соответствующую Методику.
Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в отношении:
а) проектов Федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов Постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
б) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов
Федеральных законов, проектов официальных отзывов и Заключений на проекты Федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;
в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также Уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в Уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации -при мониторинге их применения.
Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в Заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.
Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов по Методике, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
Методика применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта.
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объёма права - возможность
Право и современные государства
необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределённых, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие чёткой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Знание и правильное использование процедур проведения экспертизы закона служит гарантией его высокого качества. Однако на практике допускается их недооценка, некоторые экспертизы (например, общественная) не проводятся.
Библиографический список
1. Модельный Закон Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ от 07.12.2002 года «О государственной экспертизе».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов».
3. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 8 сентября 2011 года № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации».
4. Будатаров С.М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. - 2009. - № 3.
5. Власов И.С. Правовые акты: антикоррупционный анализ. Научно -практическое пособие. - М.: Волтерс Клувер, 2010.
6. Воронина Ю.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как средство противодействия коррупции в современной России: теоретико - правовой аспект // Вестник Томского государственного университета. - 2012. - № 3.
7. Миронов А.Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Административное право и процесс. 2012. - № 2.
8. Россинская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. Монография. - М.: Норма. 2014.
9. Шеслер А.В., Боровских Р.Н. Виды антикоррупционной экспертизы // Вестник Томского государственного университета. 2013. - № 375.
10. Шишпаренок О.Н. Роль правовой экспертизы в обеспечении правового качества проектов законов субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. - 2012. - № 2.
В результате изучения данной главы обучающийся будет:
знать
- понятие и признаки правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- принципы и функции правовой экспертизы;
- структуру заключения эксперта по результатам проведения правовой экспертизы;
уметь
- анализировать тексты нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- аргументировать свою позицию по выявленным недостаткам исследуемого акта;
владеть
- навыками юридического исследования проектов нормативных правовых актов на предмет соответствия их Конституции РФ, федеральным законам, наличия юридико-технических ошибок;
- юридической терминологией в сфере экспертной деятельности.
Понятие, признаки и виды правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Процесс правотворческой деятельности сопровождается производством различных видов экспертиз законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов.
Экспертиза (от лат. experior - пробовать, испытывать) - исследование какого-либо вопроса, которое осуществляется лицом, обладающим специальными познаниями в той или иной области, завершающееся вынесением заключения.
Подобные толкования термина «экспертиза» встречаются в большинстве словарей, научных исследований, учебниках и т.д.
Экспертиза нормативных правовых актов в последние годы вызывает интерес у представителей органов государственной власти, в обществе, в научных кругах, о чем свидетельствуют принятые для регулирования этой деятельности нормативные правовые акты, защищенные диссертации, опубликованные монографии, публичные обсуждения и т.п. Подобное внимание вызвано тем, что бурные преобразования, происходящие в России, требуют по-настоящему качественной и эффективной нормативной базы, чего нельзя добиться без критического исследования проектов законов и подзаконных актов.
Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов характеризуется следующими чертами :
- а) экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является обязательной составляющей правотворческого процесса;
- б) экспертиза нормативных правовых актов и их проектов выступает в качестве превентивной меры устранения негативных факторов в этих документах;
- в) ее объектом являются действующие нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов;
- г) последствием ошибки в проведении экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является дефектность правового акта;
- д) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является несудебиой экспертизой.
Наиболее распространенные виды экспертиз представлены на рис. 7.1. Кратко охарактеризуем некоторые из них.
Педагогическая экспертиза , как сказано в ст. 94 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», проводится в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися. Проведение педагогической экспертизы организуется органами исполнительной власти, которые привлекают для этого физических и юридических лиц, имеющих необходимую квалификацию. Порядок проведения педагогической экспертизы утвержден постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания», а форма заключения - приказом Министерства образования и науки РФ от 25 апреля 2014 г. № 410 «Об утверждении формы заключения по результатам проведения педагогической экспертизы».
Рис. 7.1.
Криминологическая экспертиза - это исследование, которое проводится в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов с целью установления их возможной криминогенное™. В частности, как отмечает Л. В. Пинчук, в результате криминологической экспертизы дается оценка :
- соответствия нормативных правовых актов и их проектов социальным потребностям общества в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;
- допустимости принятия, изменения и реализации законов и подзаконных актов с точки зрения их влияния на детерминанты преступности;
- вероятных последствий антикриминогенного характера.
Подобные исследования проводятся не только с привлечением криминологов, специалистов в уголовном, уголовно-процессуальном и других отраслях права, по и с участием экономистов, социологов, политологов и т.д. Результатом криминологической экспертизы является подготовка заключения, содержащего предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта.
Лингвистическая (юридико-лингвистическая) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится для оценки их соответствия правилам литературного русского языка с учетом юридической специфики. Как правило, эти исследования проводятся юридическими службами или подразделениями государственных органов, органов местного самоуправления, отвечающими за документооборот. В процессе лингвистической экспертизы выявляются недостатки в тексте нормативного правового акта или его проекте, в частности, грамматические, стилистические, логические и иные ошибки, а также даются рекомендации по их устранению.
Экологическая экспертиза , как следует из ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», предполагает установление соответствия исследуемого документа экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая экспертиза может быть как государственной, так и общественной.
Описанные выше, а также другие виды экспертиз нормативных правовых актов имеют общей целью увеличение уровня качества принимаемых и действующих нормативных правовых актов. В большинстве случаев в отношении одного акта осуществляется несколько видов исследований, при этом правовая, антикоррупционная и лингвистическая экспертизы практически всегда являются неотъемлемыми составляющими правотворческого процесса .
Понятие «правовая экспертиза» в широком смысле включает в себя множество различных видов экспертиз, которые проводятся по основаниям и в порядке, установленным нормативными правовыми актами, а их результаты используются при принятии юридических решений (криминалистическая, военно-врачебная, медико-социальная, экологическая И др.).
Применительно к исследованию нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в литературе и правовых актах встречаются понятия «правовая экспертиза» и «юридическая экспертиза», которые тождественны друг другу.
В узком смысле правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - это исследование законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов, проводимое на основании нормативного предписания компетентным в сфере юриспруденции субъектом, с целью определения его соответствия системе законодательства и требованиям юридической техники, в результате которого выносится мотивированное заключение.
Вместе с тем следует отметить, что есть авторы, считающие, что юридическая экспертиза и правовая экспертиза различаются между собой по характеру исследования - в первом случае рассматривается вопрос соответствия документа вышестоящим правовым актам, во втором - требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям .
Специфическими чертами правовой экспертизы нормативного правового акта являются :
- а) особый предмет исследования - допустимость и правомерность принятия потенциального или действующего нормативного правового акта с учетом действующей системы источников права;
- б) определенный набор методов исследования (формально-юридический, системный, логический, сравнительно-правовой);
- в) наличие специальных субъектов, полномочных осуществлять ее проведение;
- г) особый характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами-юристами анализа.
В зависимости от оснований классификации можно выделить следующие виды правовых экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов .
- По объекту экспертизы:
- - правовая экспертиза нормативного правового акта;
- - правовая экспертиза проекта нормативного правового акта.
- По видам проектов нормативных правовых актов, в отношении которых проводится правовая экспертиза:
- - правовая экспертиза законопроектов;
- - правовая экспертиза проектов подзаконных актов.
- По последовательности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:
- - первичная правовая экспертиза;
- - последующая правовая экспертиза (повторная и дополнительная).
- По субъектам проведения правовой экспертизы:
- - правовая экспертиза, проводимая юридическим подразделением федерального органа исполнительной власти;
- - правовая экспертиза, проводимая Минюстом России;
- - правовая экспертиза, проводимая иными государственными органами (Государственно-правовым управлением Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, правовыми управлениями Государственной думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ и др.).
- По числу участников проведения экспертизы:
- - правовая экспертиза, осуществляемая единолично одним экспертом;
- - правовая экспертиза, осуществляемая группой экспертов.
- По числу объектов правовой экспертизы:
- - однообъектная правовая экспертиза (один нормативный правовой акт или проект нормативного правового акта);
- - многообъектная правовая экспертиза.
Таким образом, правовая экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится для того, чтобы в результате правотворческой деятельности был создан качественный документ, который мог бы полноценно регулировать общественные отношения, не создавая при этом возможностей для толковательных и право- реал изационных ошибок.
