Местное самоуправление, зарубежный опыт. Зарубежный, опыт местного самоуправления Зарубежный опыт мсу

В экономически развитых странах стабильное развитие регионов и надежное функционирование систем «центр-регионы» в значительной степени определяются достаточно четким разделом предметов ведения между центральной, региональной и муниципальной властями, отлаженной системой бюджетного федерализма и другими формами и инструментами государственного регулирования. Однако все это не означает устранения различных случаев радикального регионализма, этнорегионального сепаратизма в развитых странах: Канаде, Бельгии, Великобритании, Италии. Испании.

Средние и малые государства также обладают опытом решения региональных проблем: обустройства на уровне агломераций, городов, сельских местностей, санации депрессивных территорий, решения проблем: безработицы, рационального использования земли, экологических и природоохранных мероприятий.

Естественно, у нас не должно быть иллюзий, что многие развитые страны решили все свои региональные проблемы. В мире возникают совершенно новые региональные аспекты, связанные с глобализацией экономики, переходом к постиндустриальном, информационному обществу, и для России важно не упустить из внимания назревающие качественные перемены, чтобы не быть в положении догоняющей страны.

Модель местного самоуправления - это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависят от ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.

Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления - современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

децентрализация управления;
многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
высокая степень автономии различных уровней власти;
четкое определение компетенции органов каждого уровня;
выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires , от лат. - «действовать в пределах своих полномочий»). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);
отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;
осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;
муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета); и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления - это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

высокая степень централизованного управления;
многоуровневость модели местного самоуправления;
подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти);
сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
принцип правового регулирования (см. принцип inter vires);
сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;
осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;
муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели - немецкая, итальянская, японская и т.п. - рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное, земельное и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т.п.);
2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления, для которой характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Республика Куба, КНР, Социалистическая Республика Вьетнам) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования органов власти местного самоуправления. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

1. «Сильный мэр - слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.
2. «Сильный совет - слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.
3. «Совет - управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя - мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа - управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять па политику, проводимую управляющим.
4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации. Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет - управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Таким образом, можно выделить следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.

1. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций местным представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой - рост профессионализма в муниципальном управлении.
2. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т.п.
3. Изменение функций органов местного самоуправления:
- а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции);
- б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории);
- в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями;
- г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов.
4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.
5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.
6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет - управляющий», возникшая и получившая максимальное распространение в США.

Всесторонний анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т.д.

Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Гамбург в ФРГ, Вена в Австрии).

Критерии разграничения городских и сельских муниципальных образований по численности населения весьма относительны. В различных странах они находятся в диапазоне от 500 до 2000 человек. Часто на одном уровне находятся "карликовые общины" и общины, которые по числу жителей могут претендовать на более высокий статус.

Представительные органы местного самоуправления выступают ядром муниципального образования. В Великобритании, ФРГ, Франции, США и ряде других стран они называются графскими, городскими, окружными, муниципальными, коммунальными советами.

Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). Для Парижа, Марселя и Лиона сделано исключение, численность муниципальных советов соответственно составляет 163, 101 и 73 члена*(79).

В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена. Совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85*(80).

В ФРГ число общинных советников устанавливается до 80. В Англии в состав приходских советов входит от 5 до 21 человека. Крупнейшие городские советы имеют более 150 членов. Такое представительство свидетельствует о создании условий для вхождения в советы представителей различных общественных слоев.

В США в отличие от Великобритании численный состав муниципальных советов определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США пять-семь членов. Характерно, что даже в крупных городах, население которых превышает 500 000 человек, средний состав совета - 13 человек, наиболее распространены советы из 9 выборных. Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают три или пять членов, иногда встречаются советы из девяти и совсем редко из 30, 50 и более человек. Население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии (примерно 6,5 млн. жителей) представлено советом из пяти выборных. Крупнейший в США городской совет - чикагский, состоит из 50, а муниципальный совет Нью-Йорка из 35 человек*(81).

Прямая зависимость между сокращением числа выборных и повышением роли исполнительного аппарата очевидна. В былые времена численность муниципальных советов в США была значительно большей - в отдельных случаях советы насчитывали свыше 200 человек.

Традиционными формами работы представительных органов местного самоуправления являются сессии. В муниципальных образованиях низшего звена сессии, как правило, проводятся ежемесячно, среднего звена - раз в три месяца. Имеет место практика проведения внеочередных сессий. Они могут созываться по инициативе соответствующей государственной администрации, определенного числа советников - членов представительного органа или главы исполнительного органа*(82).

Широко распространена практика образования представительными органами постоянных и временных отраслевых, функциональных или территориальных комиссий (комитетов, рабочих групп, советников). Существующая практика свидетельствует о довольно широком функциональном предназначении комиссий. В странах, где преобладает континентальная (французская) модель самоуправления, основными функциями комиссий являются подготовительная и контрольная. В некоторых странах, где распространены англосаксонская или смешанная модели местного самоуправления, комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.

Д. Гарнер достоинством британской системы считает наличие у комитетов возможности руководства многими направлениями муниципальной деятельности. Комитеты фактически играют роль исполнительных органов, которым совет делегирует многие свои полномочия*(83).

Двойственное положение комитетов, совмещающих представительные начала с исполнительной деятельностью, создает возможность смягчить обычное противостояние представительных органов и исполнительного звена местного самоуправления.

Современная тенденция смещения центров принятия решений от представительных органов к их административному аппарату в равной степени характерна для всех моделей организации местного самоуправления.

Фактическое положение каждого из муниципальных органов определяется прежде всего его компетенцией, а также функциональной связью выборных коллегий и исполнительных органов.

В ФРГ, исходя из особенностей строения исполнительного аппарата и взаимоотношений исполнительных органов с представительными, можно выделить следующие типы муниципальной организации, применяемые в разных землях: совет - обербургомистр (бургомистр); совет - магистрат (коллегиальный исполнительный орган); совет - общинный директор - комитет по управлению; собрание жителей общины. Следует отметить, что тенденция к усилению бюрократического начала свойственна в той или иной мере всем названным формам. Хотя в законодательстве о местном самоуправлении декларируется ведущая роль общинных советов, на деле ключевые позиции переходят к коммунальной бюрократии. Свидетельством этого являются многочисленные примеры фактического отстранения советов от решения наиболее важных вопросов. Они лишены возможности самостоятельного назначения на должности - в подавляющем большинстве случаев назначения могут осуществляться по согласованию с бургомистром. На практике советы большей частью вовсе не участвуют в решении вопроса о должностных назначениях, отдавая его на откуп бургомистрам и общинным директорам. Ограничены права советов в бюджетной сфере, они не имеют эффективных средств для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов.

Усиление роли бургомистра как главы муниципального аппарата заметно во всех сферах коммунальной деятельности. Как правило, бургомистры одновременно являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и в связи с этим - приостановления их исполнения. Бургомистр является распорядителем финансов, к его исключительному ведению относятся вопросы, делегируемые общине аппаратом земель. Доминирующее положение бургомистра объясняется также и тем, что он - не только высшее должностное лицо местных органов управления, но и представитель центральной администрации земель. Именно поэтому совет избирается на меньший период времени, чем бургомистр. Такой вариант преемственности обеспечивает стабильность проведения политики органов управления земель и федерации.

В модели "совет - обербургомистр (бургомистр)" можно увидеть значительное сходство с американской формой "сильный мэр - слабый совет". Необходимо отметить, что в ФРГ в отличие от США фактически изжита система типа "сильный совет - слабый бургомистр". При сохранении ряда внешних признаков (например, избрание не населением, а советом), фактическое его положение не менее весомо, чем в случаях избрания непосредственно населением.

Принижена роль совета и в модели "совет - магистрат". Магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый коммунальным представительством из своей среды, состоит из бургомистра, штатных советников и советников на общественных началах. Бургомистр и штатные советники избираются на срок шесть лет, т.е. на срок, в 1,5 раза превышающий время полномочий представительного органа и членов магистрата на общественных началах. О реальных возможностях исполнительного звена в этом муниципальном механизме свидетельствует наличие у магистрата права опротестования решений собрания депутатов, а у бургомистра - возможности делегировать полномочия совета магистрату.

Тип муниципальной администрации: "совет - директор - комитет по управлению" для ФРГ является относительно новым.

Институт муниципальных менеджеров (управляющих) в наши дни применяется во многих странах как континентальной, так и англосаксонской моделей местного самоуправления. Такому лицу поручаются реально все основные функции руководителя муниципального хозяйства и аппарата муниципального управления, соответствующие задачи он выполняет, отвлекаясь от политических пристрастий. Глава муниципального образования - мэр, бургомистр, ландрат - при такой системе не занимает ведущего положения в управлении муниципальной единицей, в основном он руководит советом и выполняет представительские функции (причем в широком значении - представляет население, орган местного самоуправления, также олицетворяя и политическую партию, имевшую успех на муниципальных выборах).

Сравнение организации местного самоуправления в современных странах свидетельствует, что в тех или иных модификациях находят отражение вышеприведенные модели. В большинстве стран могут существовать одновременно все известные модели. Историческая и географическая преемственность в организации муниципальных органов ни в какой степени не создает условий, противодействующих современным процессам оптимизации управления на местах.

Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления

В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной областях государственной деятельности.

Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

В англосаксонской модели источником компетенции являются также судебные прецеденты и "частные законы".

В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправления, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалитетом, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.

В странах англосаксонской модели местного самоуправления пределы полномочий местных органов устанавливаются путем подробного перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип "позитивного регулирования" - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия органов местного самоуправления за границами дозволенного признаются противоправными.

В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам. Конституционный суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного закона, устанавливающего, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества", указал: "Коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления". По признанию специалистов, как германских, так и других стран, принцип "негативного регулирования" в наши дни ничего не значит*(84). Число юридических запретов настолько велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин. Указывая на это обстоятельство, некоторые авторы отмечают: "В ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована не меньше, чем в Великобритании, где принят принцип "позитивного регулирования"*(85).

В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муниципального здравоохранения и образования, благотворительные организации и т.д.

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультативные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Общей тенденцией является преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного самоуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнанные принципы экономической деятельности устанавливают ограниченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственного и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.

Финансовая база местного самоуправления большинства современных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспределения общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муниципальные органы.

Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США - 65, в Англии - 50,4, в Дании - 46, во Франции - 41,7, в Японии - 41,6, в Бельгии - 36, в ФРГ - 21%. Наибольшие налоговые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на недвижимость в США и Великобритании, промысловый и поземельный в ФРГ. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоуправления не приходится.

Важным источником, обеспечивающим значительную часть местных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являются не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов. Они составляют: в США - 23, в Японии - 40, в ФРГ - 45,3, во Франции - 33,8, в Бельгии - 54, в Дании - 44%*(86) (к таким поступлениям относятся прежде всего субсидии, т.е. передаваемые в бюджеты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции - средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использование следует отчитаться, финансирование участия муниципалитетов в выполнении общегосударственных программ и др.).

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее "благосклонности" к общественным интересам. Сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.

Основные теории местного самоуправления. Теория свободной общины (теория естественных прав общины). Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления. Государственная теория самоуправления. Теория социального обслуживания. Теория дуализма муниципального управления.

Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Земские органы самоуправления. Организация городского самоуправления.

Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.): общая характеристика.

Порядок выборов, компетенция земских и городских органов самоуправления. Контроль государства за деятельностью земских и городских органов самоуправления.

3. Организация местной власти в советский период развития российского государства. Местные Советы и исполнительные комитеты как местные органы государственной власти и государственного управления. Основные принципы, лежащие в основе организации и деятельности местных органов советской власти.

4. Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе.

Начало реформирования местных органов советской власти. Значение Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) для становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Роль Конституции РФ 1993г., Европейской хартии местного самоуправления, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии местного самоуправления и муниципального права в Российской Федерации. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления.

Муниципальные системы зарубежных стран: общая характеристика. Англо-саксонская модель местного самоуправления. Французская (континентальная) модель местного самоуправления. Особенности организации местного самоуправления в федеративных государствах (США и ФРГ и др.).

Тема 3. Понятие и система местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя. Конституционное закрепление местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Формы реализации права населения на местное самоуправление. Права граждан на осуществление местного самоуправления.

Местное самоуправление как форма народовластия. Местное самоуправление и его органы в демократическом механизме управления обществом и государством. Соотношение и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления.

Понятие, система и конституционно-правовое закрепление общих принципов местного самоуправления. Взгляды ученых на вопросы содержания и классификации общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Признание и гарантированность государством местного самоуправления как обязательной формы осуществления власти народа. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти. Сочетание и взаимодействие форм представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Гласность деятельности местного самоуправления. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

Понятие и содержание функций местного самоуправления.

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Охрана общественного порядка. Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.

Понятие системы местного самоуправления. Организационные формы осуществления местного самоуправления.

Возникновение общинного самоуправления в России было обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. В свою очередь, властные полномочия общины получали при получении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Развитие производственных общин (например, ремесленных цехов, купеческий гильдий) как форм самоуправления постепенно приводило к их объединению на определенной территории. Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось па уровне производственных и территориальных общин.

Если рассматривать отечественную историю как смену и борьбу тенденций централизации управления, то период общинного самоуправления будет характеризоваться как время возникновения и становления самоуправленческих форм и систем.

Еще большее развитие децентрализованные формы управления получили с принятием христианства па Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного самоуправления и наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление.

Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло монголотатарское нашествие , разрушившее представительную власть - саму основу, объединявшую славянские общины, что привело в итоге к усилению централизации управления.

Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли земщины, по мнению дореволюционных юристов, стало сосредоточение в руках князей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина настолько лишилась своего значения, что за нею оставалась только право раскладки податей и определении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Они действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично.

Таким образом, общины потеряли роль самоуправленческих единиц, так как были разорены монголо-татарами экономически и нейтрализованы политически. В итоге местное самоуправление к завершению монголо-татарского ига утратило свое былое значение и не играло как прежде важной роли в решении государственных задач. Отдельные элементы системы местного самоуправления сохранились лишь в северных землях: в Новгороде и Пскове, где влияние ига было значительно слабее.

Даже после свержения режима монголо-татар территориальное местное самоуправление уже не выступало в роли базисной единицы в государстве. А в условиях формирования и укрепления централизованной русской государственности местное самоуправление попало под полное влияние центральной власти.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ею института наместничества , который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений па местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были сделаны Иваном IV.

Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны.

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676-1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ

1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах - губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ
1679 г.). В это время было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в российском государстве.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается время царствования Екатерины II. В этот период были усовершенствованы сословный, административно- территориальный, отраслевой принципы управления государством. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые реформировали местные учреждения па началах самоуправления по сословному принципу.

В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян : сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа.

К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначались признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870г.) реформы Александра //более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления.

Согласно Положению «О губернских и уездных земских учреждениях» земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы получили широкое полномочия при решении местных проблем.

Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти - двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, - закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918г.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции продело сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с этим изменялись структура, функции и сфера компетенции органов местного самоуправления, а также принципы их взаимоотношений с органами центральной власти. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России.

В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления па местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:

1) период с 1987 по 1993 г. характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного само993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;
2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия повой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;
3) с лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.

После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях в апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный Закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления.

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации па местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций.

Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б.Н. Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».

Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 декабря 1993 г. было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти пародом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997-1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.
25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В.Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отстранять от должности глав муниципальных образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация па эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально- финансовая база.

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления - это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке да нашей эры. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления - современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты.

1) децентрализация управления;
2) мпогоуровпевость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
3) высокая степень автономии различных уровней власти;
4) четкое определение компетенции органов каждого уровня;
5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
6) полномочия органов местного самоуправления определяются па основе позитивного принципа правового регулирования;
7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;
8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;
9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления - это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, па Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты.

1) высокий уровень централизованного управления;
2) мпогоуровпевость модели местного самоуправления;
3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти);
5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
6) принцип ultravires (от лат. «действовать с превышением полномочий»), воплотившийся в правиле негативного регулирования.
7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;
8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;
9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т.п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структуру государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (куба, КНР) сохранилась советская модель местного самоуправления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.