1. Место муниципального права в системе российского права, соотношение с другими отраслями права
При определении места муниципального права (МП) в правовой системе РФ необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это - комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.
МП организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.
Для МП характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.
Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.
Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву, и т.д.
2. Муниципальное право как наука: понятие, источники и методы научных исследований
Термин «муниципальное право» используется для обозначения отрасли права, науки и учебной дисциплины .
Как наука, МП - это совокуп знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления. Это более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права помимо общепризнанных норм рассматривает дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований помимо действующих в РФ в настоящее время институтов местного самоуправления ученые изучают практику правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также обращаются к зарубежному опыту в данной сфере.
Теоретическими источниками муниципального права являются фундаментальные научные труды ученых-юристов и видных деятелей земского движения дореволюционной России, изучавших опыт организации земского и городского самоуправления. В первую очередь можно отметить такие работы, как «Государственное и общественное управление и самоуправление и судебная власть» В.П. Безобразова (1882 г.), «О самоуправлении. «История местного самоуправления в России» А.Д. Градовского (1899 г.), Однако в дореволюционной России не произошло выделения МП в самостоятельную отрасль права или научную дисциплину. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках гос. или админист. права.
В советское время МС было фактически ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами гос власти. Однако не следует полностью отбрасывать изучение опыта функционирования этой системы, который получил отражение в юридической науке в период советского строительства.
Наука МП изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, при этом используются присущие всему правоведению общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-социологичекий), а также специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).
Термин «муниципальное право» применяется также и в качестве названия учебной дисциплины. Задачи данного курса состоят в оказании помощи будущим юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.
Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки: 1) учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях; 2) учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями; 3) наука всегда обладает свойством проблемности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может; 4)источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником учебной дисциплины - учебники и учебные пособия.
| " |
1. Понятие муниципального права.
Предмет и метод муниципального права - - - - - - 4
2. Соотношение муниципального и других отраслей права - - - - 9
3. Система муниципального права - - - - - - - - 17
3. Источники муниципального права - - - - - - - 18
Заключение - - - - - - - - - - - 26
Список литературы - - - - - - - - - - 28
Введение
Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно возрождение в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления. Фактически с этого времени и начался отсчет формирования российского муниципального права как самостоятельного правового феномена.
Для этого существует ряд предпосылок:
1. В обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отношения подобного рода как раз и образуют предмет новой отрасли в системе российского права - муниципального права.
2. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, - второй фактор становления отрасли муниципального права.
3. Возникновение проблемы муниципального права в известной мере диктуется развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на общественные изменения. Если раньше сама постановка вопроса об отпочковании какого-либо комплекса норм, институтов оформлении их в самостоятельную правовую отрасль вызывала длительные по времени и острые по характеру дискуссии, (например, о хозяйственном праве), то сегодня идет динамичный процесс деления профилирующих отраслей права на новые самостоятельные части.
Разработка проблем муниципального права ведется в двух направлениях. Первое связано с попытками теоретического обоснования новой отрасли, определения ее предмета, метода, источников и т. д. В рамках второго направления предпринимаются усилия организационного и методического характера.
Вследствие этого самой распространенной характеристикой муниципального права является его идентификация с местным самоуправлением, выступающим в качестве предмета муниципально-правового регулирования. Нередко по этой причине муниципальное право отождествляется с правом местного самоуправления, а иногда в дополнение к этому воспринимается также как алгоритм муниципальной самоорганизации (местных сообществ) в ее юридическом значении. И такой подход не вызывает принципиальных возражений, поскольку за рамками местного самоуправления муниципальное право объективно существовать не может.
Однако при всей значимости местного самоуправления для уяснения сущности муниципального права нельзя не отметить, что только констатация неразрывной связи этих двух взаимообусловленных явлений не позволяет увидеть содержательное отличие муниципального права от иных отраслей российского права. Представляется, что для этого важно определить конституционную природу местного самоуправления как предмета муниципального права, а также уяснить специфику складывающихся в сфере муниципальной самоорганизации населения отношений, объективно предполагающих необходимость отраслевой автономизации юридических норм, призванных урегулировать весь комплекс вопросов, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления.
Объектом исследования является муниципальное право как отрасль права.
Предметом исследования – место муниципального права в правовой системе Российской Федерации.
Целью данной работы является характеристика понятия, предмета и норм муниципального права как отрасли права, взаимодействующей с другими отраслями права Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи :
1. Раскрыть понятие и сущность муниципального права.
- Выявить основные проблемы определения предмета муниципального права.
- Охарактеризовать соотношение муниципального права с другими отраслями права.
- Раскрыть системный характер дисциплины муниципального права.
- Определить источники муниципального права.
Предмет и метод муниципального права
Вот уже более десяти лет в официальных документах и в научной литературе используется понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением.
Это новое для российской правовой системы понятие, возникшее в связи с утверждением и развитием в нашей стране демократического института, существовавшего до октября 1917 г., но затем упраздненного советской властью. Надо признать, муниципальное право как самостоятельная отрасль полностью не сложилось. Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие муниципальную службу, формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. По-видимому, появится надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, какими являются сельские поселения и крупные города.
Немало предстоит осмыслить и решить вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным правом. Тем не менее нормативного материала, посвященного демократическому институту народовластия, о котором идет речь, накопилось достаточно, чтобы проанализировать истинность некоторых теоретических положений, затрагивающих саму систему норм о местном самоуправлении.
Думается, стоит прежде всего обсудить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов, прежде всего в учебниках для вузов и других учебных заведений, вызывает сомнение.
При всем различии частностей в главном, основном многие авторы едины: муниципальное право - это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер . А как соотносится муниципальное право с другими отраслями права, как сочетаются их предметы и методы? Четких ответов на эти вопросы нет. Отсутствует и ответ на вопрос, почему, ради чего, с какой целью муниципальному праву присвоено «звание» комплексного? И потом, разве есть другие комплексные отрасли права?
Неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Они препятствуют осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняют кодификацию законодательства по этим вопросам. В правоприменении возникают проблемы, связанные с неоправданным использованием методов одной отрасли права, там, где нужно применять методы другой отрасли, иные способы регулирования. Это, в частности, сдерживает развитие гражданско-правовых отношений, использование рыночных рычагов в сферах экономической жизни, участниками которых выступают органы местного самоуправления.
Если муниципальное право - суть комплексная отрасль права, то авторам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, то есть относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления. Или ее нет вообще, и данная «отрасль» представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению, отраслей.
Второй. Если такая часть все-таки есть, то как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права. Другими словами, в какой степени использует «собственно муниципальное право» другие отрасли права?
На первый вопрос большинство авторов (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем единый положительный ответ: да, существует некая часть «собственно муниципального права» , которая регулирует организацию местного самоуправления. Но есть и другая его часть. И вот по поводу соотношения в комплексной отрасли «собственно муниципального права» и других ее частей единое мнение отсутствует. По сути дела, кроме общих суждений относительно содержания предмета муниципального права здесь ничего нет.
Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений . В сущности, все, что происходит на местном уровне, - это и есть предмет муниципального права. Отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни . Предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения различных сфер - финансов, налогов, землепользования и др. - таковы типичные суждения о предмете муниципального права.
Во многих изданиях повторяются утверждения о том, что нормы и институты других отраслей права получают в муниципальном праве как бы повторное признание. Какие нормы и институты, в какой мере? Все или только некоторые? Увы, точного ответа не найдешь. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, третье издание которого, переработанное и дополненное, рекомендовало Министерство образования и науки РФ в качестве учебника для вузов, говорится, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна» . Но что такое «весьма значительна»? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Слова «весьма значительна» по сути никак не ограничивают включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится крайне расплывчатым. О какой отрасли права можно говорить, если ее предмет как таковой не имеет определенных границ? Возникает какая-то всеобъемлющая «сфера» действия муниципального права, в которой отношения регулируются неким правовым массивом, который, если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права - конституционного, гражданского, финансового, трудового, административного и т.д.
Ведь каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, так и по вертикали. Нельзя же считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а «остальные» продолжают действовать в «лоне» собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях государственной системы. И их совершенно не обязательно вторично «признавать», чтобы «официально» ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого такого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного права. Они тоже представляют собой единую систему норм, и выделять из этой системы локальные ее части, включая их в муниципальное право, нет никакой нужды.
Надо полагать, без этих отраслей права муниципальное право «похудеет». Но это пока. Муниципальное право - отрасль новая, и ее не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Развивается, становится на ноги местное самоуправление и пополняется собственным содержанием муниципальное право, призванное регулировать складывающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их определенном содержании.
Один из авторов, раздвигая рамки муниципального права, утверждает, что предмет муниципального права значительно шире, чем сама по себе система местного самоуправления. Ну что же, если, так сказать, берегов муниципального права не видно, оно, естественно, разливается за пределы местного самоуправления. Есть и иная точка зрения - о том, что новую отрасль российского права следует по существу считать правом местного самоуправления. Таким образом, предмет муниципального права предлагается уравнять с системой местного самоуправления.
С точки зрения В.И. Васильева, предмет муниципального права уже, чем местное самоуправление, хотя и связан с ним самым непосредственным образом . И это не только потому, что нет никаких оснований включать в этот предмет какие-то части предметов других отраслей права. Дело еще и в том, что местное самоуправление, будучи по природе институтом, основанным в значительной степени на инициативе населения, может в порядке творческой самодеятельности этого населения создавать и использовать такие формы самоуправления, которые не укладываются, да и не должны укладываться в правовые рамки. Муниципальное право регулирует лишь основные, главные стороны устройства муниципальной власти. А, кроме того, задачи самоуправления на местах решаются на основе обычаев, чрезвычайно разнообразных для различных регионов страны, поддерживаемых не правом, а общественным мнением.
С нашей точки зрения, предмет муниципального права включает в себя нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти.
Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой.
Далее, нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления.
В предмет муниципального права входят также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и сами эти полномочия, общие принципы финансового и имущественного обеспечения компетенции органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).
Вообще, выясняя, к какой отрасли права относится та или иная норма, надо определять, каким методом регулирования она снабжена. Метод - это «пробный камень» с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования . Не по субъекту - в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям. А именно по методу регулирования, ибо каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов.
Для муниципального права как публичной отрасли права (подотрасли конституционного права) характерен прежде всего императивный метод - метод властного приказа. Но особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным. Речь идет не о правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, а о вариативности предлагаемых нормами муниципального права решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.). Кроме того, для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций органам местного самоуправления. Сравнивая метод муниципального права и метод гражданского права применительно к характеру действия той или иной нормы, можно определить, к какой отрасли права она относится.
2. Соотношение муниципального и других отраслей права
Предмет правового регулирования муниципального права, как и любой другой отрасли права, отвечает на вопросы, что, какие именно отношения регулируются этой отраслью. Ее предмет не может совпадать с предметом другой отрасли. Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права . Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной отрасли права норм другой отрасли. «Стерильных» отраслей права не бывает. Только эта возможность на деле используется в определенную меру, поскольку в ином случае будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового пространства.
В случае с муниципальным правом можно признать наличие в данной отрасли права норм другой конкретной отрасли права. Однако это далеко не одно и то же, что и весьма значительное «совпадение», о котором говорилось выше. Речь идет конкретно о соотношении предмета муниципального и конституционного права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют «статический» правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем, - так сложилось исторически - некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления. Но подробно регулируют и опосредствуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное право. То же и с другими отраслями права, некоторые из которых, как, например, избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не является, а представляет собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права.
Вообще место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права - разные правовые феномены. «Если отрасль права, - отмечает М.И. Байтин, - это элемент системы права, представляющий собой основанную на единых принципах и функциях подсистему правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определенную широкую сферу общественных отношений, то отрасль законодательства - это форма выражения во вне существования в правовой системе отрасли права, сложного отраслевого или комплексного правового института, образованная и функционирующая в соответствии с определенным направлением деятельности государства . Или, добавим от себя, местного самоуправления.
Вот в отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства - а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права - норм других отраслей права, и введение в законодательные акты других отраслей права норм муниципального права. Это вполне естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей «правовой окраске» отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.
Задача «формирования муниципального права как комплексной отрасли права» ставилась в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 1370 . Эта задача вряд ли решаема, если исходить из сложившегося не только в доктрине, но и на практике понятия отрасли. По-видимому, «Основные положения» подразумевали создание комплекса законодательных актов о местном самоуправлении. Задача формирования «комплексной отрасли права» решается не административным путем, а путем издания законов, посвященных проблемам местного самоуправления, а также межотраслевых актов, соединяющих нормы разных, включая муниципальное, отраслей права.
Так сейчас и происходит: издается все больше актов, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, определяющие систему «собственно» муниципального права. При этом в актах «по преимуществу» муниципального права содержатся нормы других отраслей права, а в актах других отраслей права наличествуют нормы муниципального права в «собственном» содержании его предмета.
Возьмем, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядка наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует глава 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.
Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы - реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но, попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс РФ «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, развил их, снабдил процедурами исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон № 131-ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу РФ, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.
Не случайно в процессе применения Федерального закона № 131-ФЗ как государственные, так и муниципальные органы ориентируются прежде всего на Бюджетный кодекс РФ, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого закона. Вся дискуссия, развернувшаяся сейчас в связи с нехваткой средств на осуществление полномочий органов местного самоуправления, ведется вокруг изменения именно Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а не Федерального закона № 131-ФЗ.
Местный бюджет - это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права - финансово-бюджетной. Включая его в муниципальное право, мы не только должны были бы согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но и намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.
То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность - важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, Гражданский кодекс РФ источником муниципального права - значит смешивать в одну «комплексную» кучу совершенно разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.
Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон № 131-ФЗ, ставя цель «всеохватного» определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.
Федеральный закон № 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами.
Иными словами говоря, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось «обслуживание» муниципальной власти другой отраслью права - гражданского.
Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64 того же закона) и др. Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом, дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Но не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.
Кроме всего прочего, не будем забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления - решением вопросов местного значения. Как публично-правовые субъекты муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах - задача непростая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.
Надо признать, что вопрос об отнесении норм о порядке муниципальных выборов к муниципальному праву достаточно спорен. Слишком близка материя этих выборов к предмету муниципального права «в собственном смысле», поскольку связана с формированием органов местного самоуправления. И все же в интересах стройности и ясности общей системы права и четкости разделения различных предметов правового регулирования стоит отнести выборы муниципалитетов к избирательному праву, как оно сложилось и развивается на практике.
«Собственное» содержание муниципального права складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример - Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» , сами эти уставы), и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.
Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Этот закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Конечно, можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.
То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.
Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования достаточно искусственной межотраслевой «вторичной» в значительной мере отрасли права.
Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает.
Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:
1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления.
2. Понятие, основные принципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления.
3. Основы местного самоуправления, включающие правовые, территориальные и финансово-экономическая основы.
4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.
5. Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
6. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Источниками муниципального права являются:
1. Конституция Российской Федерации , которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления: население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения; экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования; система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.); местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий; органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту; местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Специальной 8-й главой Конституции Российской Федерации конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности; согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; в ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, созданию условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилища из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; в ст. 41 говорится о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; в ст. 43 гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и право каждому на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.
Этот Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.
Конкретизация правовых основ деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных законах Российской Федерации и федеральных законах, как, например:
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации; Градостроительном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; «О связи», «О почтовой связи»; Семейном кодексе Российской Федерации; «Об образовании», Основах законодательства Российской Федерации о культуре, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О беженцах», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; «Об отходах производства и потребления", "Об охране окружающей среды»; «О милиции», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
В указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России (О Конгрессе муниципальных образований), утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства Российской Федерации и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образований и др.
Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считается источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации.
3. Конституции (уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Федерации.
4. Муниципальные правовые акты. Данные акты наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной «муниципальной конституцией», указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.
5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следует заметить, что в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии того, что нужно понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права.
Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления: 1) обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 2) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий; 3) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти; 4) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям; 5) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом и др.
При этом в Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфере местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.
Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение в качестве источников научной дисциплины муниципального права имеют работы по проблемам местного управления советского периода.
Источниками научной дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники отрасли муниципального права. Кроме того, к источникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Эволюция научной дисциплины муниципального права в России.
Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своего становления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то время издавалось большое количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и городского самоуправления.
В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». Однако в 30-40-е гг. XX в. в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин «самоуправление», который, однако, связывался с деятельностью местных Советов . В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, АИ. Лукьянов, АИ. Лепепшин, В.А. Пертцик, АЯ. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
В настоящее время муниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина «Муниципальное право России». Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности «Юриспруденция».
Заключение
Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.
Предметная определенность - главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.
При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.
В заключение, стоит заметить, что, следуя общепринятой идее муниципального права как межотраслевой правовой отрасли, авторы многих учебников преподносят учащимся муниципальное право «в собственном смысле», отдавая дань другим отраслям права достаточно формально и отводя им отнюдь не первостепенное место на страницах своих трудов.
Конечно, нельзя не видеть возможности и потребности комплексного муниципального права как учебной дисциплины, приспособленной к потребностям аудитории студентов или слушателей относительно долгосрочных курсов или семинаров, где учащимся необходимо рассказать обо всех основных сторонах деятельности органов местного самоуправления и об их правовых основах. Муниципальное право в этих случаях будет выступать как объединяющий институт для преподавания и собственно муниципального права, и начал гражданского, жилищного, административного, земельного, экологического и других отраслей права или отраслей законодательства.
Надо полагать, через несколько лет встанет вопрос о более полной кодификации муниципального права. По-видимому, новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (а через какое-то время он наверняка появится) как кодификационный акт отрасли права вберет в себя больше вопросов муниципального права «в собственном смысле» и освободится (во всяком случае, в большей степени, чем сейчас) от норм других отраслей права. В большей степени кодификационными могут стать уставы муниципальных образований, вберущие в себя нормативную основу самоуправления на местном уровне.
Но пока, конечно, нужно работать с имеющимся нормативным материалом. Он уже дает возможность отграничить муниципальное право от других отраслей права, вывести его из «студнеобразного» состояния «комплексной отрасли», в которую помещены разные по правовой характеристике, предмету и методу юридические нормы. Выявление особенностей муниципального права, его самостоятельности поможет становлению и укоренению местного самоуправления.
Список литературы
2. ФЗ РФ О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ (с изм. и доп. от 22 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 17.
3. ФЗ РФ О государственной регистрации уставов муниципальных образований: от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (с изм. и доп. от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 30 (часть I). - Ст. 3108.
4. ФЗ РФ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
5. ФЗ РФ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 40. - Ст. 3822.
6. ФЗ РФ О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. Ст. 1695.
7. Указ президента РФ Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: от 15 октября 1999 г. № 1370 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5011.
8. ФЗ РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: от 28 августа 1995 № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.) (утратил силу с 1.01.2009 г.) // Собрании законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 35. - Ст. 3506.
9. Авакъян С.А. Проблемы самоуправления на современном этапе // Право. – 1998. - № 2. – С. 25-28.
10. Байтин М.И. Сущность права. - М.: Закон и право, 2005.
11. Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. - Новгород, 2000.
12. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учеб. для вузов – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
13. Васильев И.В. О предмете муниципального права // Журнал российского права. - 2006. - № 5. – С. 6-15.
14. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб. для вузов – М.: НОРМА, 2001.
15. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. – М.: Юстицинформ, 2005.
16. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2007.
17. Краснов МА. Проблема ответственности в местном самоуправлении. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие. - М., 1998.
18. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2006.
19. Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. - М., 1967. - Вып. 11.
20. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. – М.: Профобразование, 2000.
21. Муниципальное право: Учебник / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002.
22. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учеб. – М.: Новый Юрист, 1998.
23. Четвериков В.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2001.
См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2006. - С. 3, 5.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб. для вузов – М.: НОРМА, 2001. – С. 11.
См.: Муниципальное право: Учебник / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. - С. 24.
См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 7.
ФЗ РФ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 40. - Ст. 3822.
ФЗ РФ О государственной регистрации уставов муниципальных образований: от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (с изм. и доп. от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 30 (часть I). - Ст. 3108.
ФЗ РФ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
ФЗ РФ О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ (с изм. и доп. от 22 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 17.
ФЗ РФ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: от 6.10ю2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 40. - Ст. 3822.
ФЗ РФ О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. Ст. 1695.
См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. - М., 1950.
Федеральное агентство по образованию
Филиал ГОУ ВПО « Иркутский государственный университет» в г. Братске
кафедра правовых дисциплин
КОМПЛЕКС УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ
по учебной дисциплине « Муниципальное право России»
специальность « Юриспруденция»
Братск, 2008
Введение: цели, задачи и методический инструментарий изучения учебного курса "Муниципальное право" … …………………………………… 3
Программа лекционного курса учебной дисциплины ………………………. 4
1. Перечень (тематика) докладов, сообщений, контрольных вопросов для самоанализа студентов при подготовке к семинарским занятиям, текущим срезам знаний и собеседованиям со студентами ………………………………………… 10
2. Вопросы для самоанализа и контроля знаний студентов …………………. 13
Раздел III
Контрольные вопросы к экзамену …………………………………………….. 15
РазделIY
1. Список нормативных актов, специальной и учебной литературы…………… 16
2. Примерная тематика дипломных работ ……………………………………… 18
РазделY
Терминология. Статистика. Организационное моделирование… ……… 20-33
1. Терминологический словарь по курсу « Муниципальное право …………….. 21
2.Структура системы местного самоуправления в Российской Федерации.
СХЕМЫ, ТАБЛИЦЫ, ДИАГРАММЫ (Приложения №№ 1-9)……………………………………… 23
Цели и задачи изучения учебного курса "Муниципальное право"
Цель : овладеть базовыми системными знаниями в области теории, методики и практики муниципального права, а также сформировать первичные методологические и прикладные навыки, умения, подходы к применению полученных юридических знаний к практике анализа и регулирования муниципальных правоотношений.
Задачи :
Освоение нормативно-правовой базы, регламентирующей и регулирующей порядок функционирования органов местного самоуправления, муниципальные правоотношения и механизм формирования муниципальные органов власти.
Изучение исторического опыта и различных моделей организации местного самоуправления дореволюционной России и зарубежных стран с развитыми демократическими традициями и институтами народовластия.
Формирование у студентов системно-структурного представления о роли, месте, значении системы местного самоуправления в правовом демократическом государстве, а также освоение целостного, комплексного представления и понимания правовых механизмов и процедур ее функционирования.Изучение настоящего курса базируется на полученных теоретических и методологических знаниях учебных дисциплин «История отечественного государства и права», «Теория государства и права», «Конституционное (государственное)право России и интегрируется с изучением учебных курсов «Политология», «Менеджмент», а также частично корреспондируется с освоением проблематики важнейших тематических разделов таких спецкурсов по выбору студентов, как «Политические институты власти», «Выборы и референдум», « Актуальные проблемы теории государства и права России».
Учебно - методический инструментарий :
Сборники нормативно-правовых актов;
Логические схемы и таблицы;
Комплекс юридических задач и логических заданий;
Комплект вариативных тестов;
Информационно-методические материалы и медиа - презентационное оборудование;
РАЗДЕЛ I. П рограмма лекционного курса учебной дисциплины
Тема 1. Понятие муниципального права
1. Предмет правового регулирования муниципального права.
2. Взаимосвязь муниципального права с другими отраслями права.
3. Муниципально-правовые нормы: понятие, особенности, виды.
4. Структура муниципально-правовой нормы. Санкции в муниципально-правовой норме.
5. Муниципальная ответственность: понятие, субъект, содержание.
отличие муниципальной ответственности от других видов юридической ответственности.
6. Муниципально-правовые отношения: понятие, особенности, содержание, виды.
7. Основания возникновения, изменения и прекращение муниципальных правоотношений.
8. Субъекты и объекты муниципальных правоотношений.
9. Методы правового регулирования муниципального права.
10. Источники муниципального права как отрасли права и как науки.
11. Наука муниципального права. Проблемы ее развития на современном этапе.
Тема 2. Понятие и модели местного самоуправления
1. Понятие местного самоуправления. Соотношение местного самоуправления и местного управления,
2. Основные теории местного самоуправления.
3. Модели местного самоуправления (англосаксонская, континентальная, германская, иберийская и др.)
4. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Местное самоуправление в дореволюционной России.
6. Организация власти на местах в советский период. Место и роль местных Советов, их система, компетенция, организация работы.
7. Местное самоуправление как одна из форм народовластия.
Тема 3. Принципы местного самоуправления
1. Понятие и система принципов местного самоуправления.
2. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как принцип местного самоуправления.
3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
4. Организационная обособленность местного самоуправления как принцип
Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права.
Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.
Как уже отмечалось, муниципальное право – комплексная отрасль. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что многие нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права; во-вторых, входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.
Муниципальное право связано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия.
Тем самым нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена, в частности, тем, что институты муниципальной и государственной службы, несмотря на принципиальные различия, имеют и общие черты.
Таким образом, законами субъекта РФ устанавливается соотношение должностей муниципальной и государственной службы РФ; время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.
Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.
Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления они формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения.
Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»
1.5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации
В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.
При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.
Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.
Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.
Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.
Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д.
