Идея о переходе к формированию российского правительства на основе парламентского большинства – партией или коалицией партий, завоевавших на выборах в Государственную думу свыше половины депутатских мандатов, – как известно, давно имеет определенное хождение в отечественном "политическом классе". В последнее время она снова оказалась в "повестке дня", но лишь сравнительно небольшая часть рядовых российских избирателей это заметила: 28% участников опроса заявили, что "знают" (8%) или "что-то слышали" (20%) о том, что некоторые политики выступают за такой порядок формирования правительства; остальные же либо впервые услышали об этом от интервьюеров (60%), либо затруднились с ответом.

Тем не менее, половина опрошенных смогла так или иначе оценить эту идею: 24% – позитивно, 27% – негативно, причем подавляющее большинство давших как ту, так и другую оценку ответили и на открытые вопросы о том, почему они одобрили или не одобрили ее. Очевидно, что не только респонденты, ничего не знающие о высказываниях российских политиков на эту тему, но и "что-то слышавшие" об этих высказываниях не имеют, как правило, практически никакого представления об аргументации, используемой сторонниками и противниками такой инновации. Поэтому их собственные суждения по этому поводу не столько воспроизводят аргументы политиков и экспертов, сколько отражают представления рядовых граждан о том, как должны строиться отношения между политическими партиями и правительством.

Однако прежде, чем мы обратимся к этим суждениям, следует отметить, что позиции респондентов весьма ощутимо варьируются в зависимости от их электоральных пристрастий: если сторонники "Единой России" довольно решительно отвергают идею "партийного правительства" (21% – одобряют ее, 37% – не одобряют), то приверженцы КПРФ еще более определенно высказываются в ее пользу (соответственно, 39% и 16%). Этот факт не может быть объяснен какими-либо ситуационными предвыборными расчетами: как показывают исследования ФОМа, сторонники "Единой России" оптимистичнее в оценках перспектив "своей" партии на предстоящих выборах, чем приверженцы компартии. К тому же очевидно, что шансы "партии власти" на формирование коалиции большинства в Государственной думе – коалиции, которая в случае принятия принципа "партийного правительства" могла бы установить контроль над Белым домом, – выглядят намного предпочтительнее, чем шансы КПРФ. Так что едва ли можно предположить, что благожелательность коммунистического электората к этой идее обусловлена надеждами на политические дивиденды именно для партии Г. Зюганова, – да и в ответах тех, кто поддерживает данную инновацию, на открытый вопрос о причинах их позитивного отношения к ней этот мотив практически не слышен. В чем же тогда дело?

Чтобы разобраться в этом, следует обратить внимание на первую реакцию участников фокус-групп на само понятие "партийное правительство" и вопросы, касающиеся достоинств и недостатков такой схемы формирования высшего органа исполнительной власти.

Когда модератор московской фокус-группы спрашивает респондентов, понимают ли они, что означает словосочетание "партийное правительство", происходит следующий – на первый взгляд, довольно загадочный – обмен репликами:

• "1-я участница: Ну это коммунисты, что ли, во главе будут?

2-й участник: Партия у нас одна.

1-я участница: Я неправильно поняла Вас. Я, например, так поняла: коммунисты во главе правительства.

Модератор: У Вас есть какая-то версия?

3-я участница: Нет, это, наверное, любая партия, которая дает место правительству. Только с одной партией.

Модератор: А у Вас?

4-й участник: Коммунистическая партия, потому что коммунисты... " (ДФГ, Москва).

Последнего участника никто не перебивает; он сам теряет мысль, будучи, кажется, не в силах объяснить, почему у него возникла такая ассоциация.

Чуть позже модератор спрашивает у одной из респонденток: "если правительство формируется той партией, которая во время выборов набрала большинство голосов в парламенте", то это хорошо или плохо? И респондентка, обладательница высшего филологического образования, сторонница Г. Явлинского, говорит, что это очень плохо, поскольку "получается какое-то единовластие, как при застое, то есть никакой оппозиции, вообще ничего; есть одна партия, которая как бы свой курс всем навязывает". После чего на уточняющий вопрос о недостатках кабинета, сформированного одной партией, отвечает одним словом: "тоталитарность" .

Откликаясь на это, еще несколько участников групповой дискуссии соглашаются, что ее опасения не беспочвенны. Один из них объясняет свое настороженное отношение к идее "партийного правительства" так:

• "Потому что сверху донизу пойдет – это партия, партия, партия"
(ДФГ, Москва).

На другой фокус-группе обсуждение данного сюжета начинается следующим образом:

Модератор: А как вы понимаете словосочетание "партийное правительство"? Что это значит?

1-я участница: По всей видимости, принадлежащее какой-то одной партии. Хотя, в принципе, могут и сочетаться несколько партий.

1-й участник: У меня ассоциации сразу возникают с коммунистами.

2-й участник: С партбилетами, да?

1-я участница: Да, с тем строем" (ДФГ, Воронеж).

Нечто подобное происходит и на третьей фокус-группе: после того как респонденты, отвечая на вопрос модератора, говорят, что "партийное правительство" – это практика, при которой "какая партия победила, та и создает правительство" , один из участников дискуссии без видимого повода, но зато весьма темпераментно бросается на защиту многопартийности.

1-й участник: Они и нужны – партии. Если одна партия будет править, это уже будет не то. Но если будет вторая, то это уже будет дисбаланс какой-то.

2-й участник: Будет контроль.

1-й участник: Нужна многопартийность.

3-я участница: Это прогресс.

1-й участник: Нужна многопартийность, чтобы был дисбаланс какой-то. А если будет однопартийность, то это будет то, что у нас раньше было" (ДФГ, Санкт-Петербург).

Таким образом, оказывается, что идея о формировании правительства на партийной основе ассоциируется в сознании многих наших сограждан с советским прошлым, причем такие ассоциации возникают легко и спонтанно. Участники фокус-групп даже не пытаются понять и объяснить своим собеседникам, почему упоминание о "партийном правительстве" побуждает их говорить о коммунистах, однопартийной системе, о "том строе". Более чем поверхностная аналогия между системой, предполагающей регулярную смену правительств по воле избирателей, дающих мандат на управление государством той или иной партии, и партийно-государственным симбиозом советского образца в известной мере провоцируется, вероятно, уже семантическим сходством: словосочетание "партийное правительство" напоминает накрепко засевшие в памяти советского человека клише – такие, как "постановление партии и правительства", и т.п.

Распространенность этой спонтанной аналогии, очевидно, и предопределяет отмеченную выше зависимость между электоральными предпочтениями граждан и их взглядами относительно желательности или нежелательности перехода к "партийному правительству".

При этом следует отметить, что участники опроса, поддержавшие эту идею, сравнительно редко напрямую аргументировали свою точку зрения ссылками на советский опыт – такие ссылки встречаются примерно в 5% высказываний респондентов, одобряющих предложение о "партийном правительстве" (1% от всей выборки):

• "Партия лучше вела, жизнь была лучше"; "вспоминаю хорошую жизнь при однопартийной системе"; "как при социализме – будет порядок"; "жилось легче, лучше было при партии"; "раньше был порядок, люди работали, заводы работали, то есть при партийном руководстве будет больше порядка"; "будет работа, как раньше – при коммунистах, жизнь наладится"; "когда раньше существовала КПСС, она и руководила, и жили мы хорошо; так и сейчас надо: если партия победила, пусть она и формирует правительство"
(открытый вопрос).

Однако и в некоторых других высказываниях сторонников "партийного правительства", вроде бы напрямую не апеллирующих к советскому опыту, сквозит мысль о том, что переход к этому принципу формирования правительства позволит уйти от "издержек", обусловленных политическим плюрализмом, многопартийностью. Респонденты говорят, например: "меньше будем депутатов кормить"; "меньше будем думцев содержать, порядка больше". В действительности переход к формированию правительства парламентского большинства, разумеется, никакой "экономии" за счет депутатского корпуса не предполагает, и если респонденты говорят об этом, то лишь потому, что "партийное правительство" в их восприятии предстает как правление одной партии, несовместимое с реальным парламентаризмом. Не случайно один из респондентов, объясняя свое согласие с этой идеей, декларирует: "Я вообще за однопартийность".

А некоторые сторонники "партийного правительства" высказываются на эту тему в тональности, живо напоминающей риторику о "ведущей и направляющей" роли партии, о непреходящем "единстве партии и народа" и т.д.

• "Честность – основное качество партийных работников"; "будут отчитываться и отвечать перед партией и народом"; "в партии знают людей, могут назначить достойных".

Однако значительно чаще ассоциации с советским прошлым возникают у тех респондентов, которые отвергают идею "партийного правительства". Некоторые из них прямо говорят о том, что подобный опыт – оцениваемый ими негативно – у нашей страны уже был:

• "Уже в советское время так было – ничего хорошего это не дало"; "был печальный опыт с КПСС"; "отдает прошлым";
"не хочу коммунизма"; "это возврат назад, к коммунистическим временам"; "у нас уже была одна партия"; "опять придем к единовластию"; "с ней сталкивались 74 года"; "это будет то же самое, что и Политбюро: от чего ушли, к тому и придем"; "был опыт с коммунистической партией"

Другие, не ссылаясь прямо на опыт прошлого, прогнозируют установление диктата одной партии и крушение демократического порядка:

• "Это будет тоталитарное правительство, рука руку будет мыть"; "одна партия может захватить всю власть"; "будет навязывание всем партийного мнения"; "партийная монополия"; "не будет альтернативы правительству"; "будет только одно мнение и одна политика"

Третьи высказываются за то, чтобы в правительстве были представлены разные партии:

• "Нужны разные партии и в правительстве";
"в правительстве должны быть люди, представляющие разные взгляды, отстаивающие разные права"; "чем больше мнений, тем лучше"; "одна партия ничего путного не придумает"; "в правительстве должна быть разнопартийная система выбора"; "в правительство должны входить разные представители партий с разными взглядами"; "а почему только одна партия должна быть в правительстве?" (открытый вопрос, 3% ответов).

Представления о том, что переход к "партийному правительству" чреват уничтожением политического плюрализма, навеяны, безусловно, воспоминаниями о советской эпохе. В совокупности высказывания, несущие на себе отпечаток таких воспоминаний, составляют не менее трети ответов респондентов, возражающих против рассматриваемой инновации.

Довольно многочисленные реплики респондентов, выступающих за многопартийность в правительстве, могут вызвать удивление: казалось бы, перспектива межпартийных разногласий в Кабинете министров должна восприниматься россиянами крайне негативно – ведь они и так зачастую упрекают правительство и отдельных его представителей в том, что последние занимаются "политикой", пренебрегая своими прямыми обязанностями. Однако следует учесть, что многие из наших сограждан трактуют само понятие "правительство" расширительно, имея в виду не столько высший орган исполнительной власти, сколько всю совокупность "правящих", едва ли не весь истэблишмент. Такая подмена понятий ведет, очевидно, к тому, что многие трактуют идею об однопартийном правительстве превратно: как предложение о полном отстранении всех прочих партий от процесса принятия решений. Высказываясь за участие разных партий в "правительстве", они, соответственно, ратуют не столько за межпартийные дебаты на заседаниях Кабинета министров, сколько за политический плюрализм в России. Во всяком случае, некоторые высказывания против идеи "партийного правительства" свидетельствуют об этом вполне определенно:

• "Система должна быть многопартийная – при однопартийной системе мы уже жили, больше не хотим"; "оппозиция нужна всегда"; "от разных партий – разные мнения, в одной партии все спелись"; "одна партия – одно мнение, этого мало"; "она не может, одна партия, знать за всех".

При этом, однако, примерно каждый десятый из числа противников идеи "партийного правительства" аргументирует свою точку зрения диаметрально противоположным образом: негативно оценивая многопартийность как таковую, они полагают, что участие партий в формировании правительства обернется хаосом:

• "Сама многопартийность напоминает стадо"; "будет разногласие в правительстве"; "базара будет много слишком, никогда не придут к единому мнению"; "будут тянуть в разные стороны"; "партии не найдут между собой компромисса"
(открытый вопрос, 2% ответов).

Еще чаще критики обсуждаемого предложения просто говорили об эгоизме партий и признавались в неприязни как к действующим партиям, так и к этому политическому институту в принципе – такие высказывания составляют четверть всех реплик противников "партийного правительства".

• "Своих людей пропихнут – и будут прикрывать"; "партия решает только свои задачи"; "будут ставить людей, угодных им, а не народу"; "жулики выдвинут своих жуликов"; "это будет связано с коррупцией"; "партии ничего не сделали хорошего"; "я партий вообще не признаю никаких"; "ни одна партия сегодня не заслуживает доверия"; "надоели эти партии, а спросить не с кого"
(открытый вопрос, 5% ответов).

Приводился и другой аргумент, органически связанный с этой же неприязнью к партиям, с недоверием к данному институту: респонденты говорили о том, что правительство должно формироваться исключительно как команда профессионалов, которые могут состоять в разных партиях либо – что, по мнению некоторых, еще лучше – быть беспартийными.

• "Нужно выдвигать профессионала, невзирая, в какой партии он состоит"; "специалисты могут быть в разных партиях"; "правительство должно быть сформировано из умных людей даже тех партий, которые не прошли в выборах"; "я верю в человека, а не в партию"; "демократичнее беспартийное правительство"; "в правительстве должны быть профессионалы, хозяйственники"; "считаю, что правительство не должно быть партийным"
(открытый вопрос, 3% ответов).

Следует отметить, что если идея "партийного правительства", как мы видели, довольно часто порождает ассоциации с советским опытом, то ассоциации с опытом западных стран, в которых принцип формирования правительства на основе парламентского большинства реализуется на практике, возникают у респондентов гораздо реже. Лишь примерно каждый двадцатый из числа сторонников этой идеи ссылается на мировой опыт:

• "Международный опыт показывает"; "так принято в цивилизованных странах"; "в других странах есть такая система – будем учиться, раз сами не можем"; "во многих странах Европы так делают – и нормально"; "во всем мире так, это мировая практика"; "везде так, во всем мире"
(открытый вопрос, 1% ответов).

Впрочем, надо сказать, что наши соотечественники имеют, как правило, более чем смутные представления о том, как формируются правительства в западных демократиях. Участники петербургской фокус-группы уверенно говорили, например, что в США оно формируется совместно республиканцами и демократами, которые якобы представлены в нем в пропорциях, определяющихся результатами выборов.

Лишь один из участников фокус-групп, инженер из Воронежа, более или менее содержательно высказался по поводу того, что переход к "партийному правительству" неизбежно повлек бы за собой перераспределение властных полномочий между парламентом и президентом.

• "Если мы хотим себе парламентскую республику, как Франция или Англия – по-моему, короче, в Англии премьер-министр управляет всеми делами, – тогда нам надо перераспределить полномочия. Как присутствующие здесь представляют себе перераспределение полномочий от президента к парламенту, кроме как через гражданскую войну? Я – пока никак, если честно. Я не могу себе представить, чтобы люди, администрация президента, да и сам президент добровольно сложили с себя все полномочия, как бы ушли в сторону. Мы просто говорим о тех вещах, которые просто физически сейчас, в данный момент неосуществимы. Мы можем этого хотеть, мы можем развивать дискуссию по этому поводу в Думе, там, не знаю, в Совете Федерации, где угодно, но на данный момент у нас президентское государство, и оно будет президентским, как бы, в ближайшие, ну, сколько-то лет. И смысла нет сейчас этим заниматься. Представляете, допустим, у нас у премьер-министра будут полномочия какие-то мощные, и у президента останутся такие же мощные полномочия. Даже если они не совсем полностью будут пересекаться, хотя это очень сложно сделать, то все равно это будет беспредел"
(ДФГ, Воронеж).

За исключением этого респондента (явно не знающего, отметим, что и в президентских республиках правительства иногда формируются на основе парламентского большинства, – Францию он, как мы видели, называет "парламентской республикой"), никто из участников групповых дискуссий не пытался рассматривать идею о переходе к "партийному правительству" с точки зрения возможных последствий ее реализации для политической системы и государственного строя России в целом.

Тем не менее, примерно каждый десятый противник этой идеи из числа участников массового опроса говорил о том, что формирование правительства должно оставаться прерогативой президента:

• "Правительство – рабочий орган президента, и президент должен решать, кому его формировать"; "за работу правительства отвечает президент"; "правительство должен формировать президент"; "в нашей стране правление президентское, значит, и формировать правительство должен президент"
(открытый вопрос, 2%).

При этом многие сторонники "партийного правительства" подчеркивали, что данный принцип формирования кабинета позволяет избирателям напрямую влиять на его состав, а также гарантирует ответственность правительства перед гражданами – иначе говоря, апеллировали к принципу народного суверенитета. Причем в целом эти доводы звучали примерно в половине ответов респондентов, позитивно оценивающих идею о формировании правительства на основе парламентского большинства.

• "Если выбрало большинство, это наиболее точное мнение народа"; "пусть управляют те, кому больше народ доверяет"; "так и должно быть в принципе – тогда оно будет правительством доверия"; "мы же их выбираем"; "за партию голосуют, и они имеют право формировать правительство"; "это будет народом избранное правительство"; "это наш выбор, это демократия"; "мы выбираем – нужно, чтобы они и работали"
(открытый вопрос, 7% ответов).
• "Большая ответственность перед избирателями, страной"; "хотя бы будет ответственность какая-то, чтобы не на кого было сваливать"; "должна партия отвечать"; "есть кого за жабры взять – ответственность будет"; "если пришел к власти, диктуешь законы, то и отвечай за их исполнение"; "хоть кто-то за что-то отвечать начнет: на следующих выборах за эту партию голосовать никто не будет"; "так как партия будет отвечать за все, она будет стремится все делать хорошо"; "их выбрали мы, а они должны нести ответственность"
(открытый вопрос, 3% ответов).

Стоит отметить, что с точки зрения реализации принципа народного суверенитета различия между "партийным правительством", формируемым по результатам парламентских выборов, и правительством, которое формируется главой государства, приобретающим легитимность в ходе президентских выборов, далеко не столь принципиальны, как это кажется многим рядовым гражданам – а, кстати, и некоторым российским экспертам, обсуждающим эту проблему: едва ли можно всерьез утверждать, что, скажем, английская демократия в этом отношении более "демократична", нежели американская.

Однако весьма показательно, что перспектива перехода к формированию правительства на основе парламентского большинства рассматривается нашими согражданами по преимуществу не столько в "технической", сколько в "идеологической" плоскости. Возможно, это связано с низким уровнем компетентности в подобных вопросах.

Так или иначе, и сторонники "партийного правительства", и его противники выглядят чрезвычайно разнородными по своим идеологическим, ценностным установкам. Среди оппонентов рассматриваемой инновации немало как убежденных приверженцев политического плюрализма, опасающихся возврата к "единовластию", так и людей, испытывающим стойкую неприязнь к любым партиям и институту многопартийности. Но еще более причудливо выглядит идеологический профиль тех, кто выступает за "партийное правительство": основные мотивы согласия с этой идеей – ностальгия по советским временам, с одной стороны, и приверженность фундаментальному для демократического сознания принципу народного суверенитета – с другой.

Понятие, состав и структура Правительства. Виды правительств.

Правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране.

Помимо федерального (общенационального) Правительства существует также Правительство SФ, в политических автономиях иногда существуют местные Правительства.

На практике Правительство может именоваться по-разному: Совет министров (Франция), Федеральное Правительство (Германия), Кабинет (Япония), Правительство (Чехия), Федеральный совет (Швейцария) и т.д.

В англоязычных странах словом government называется вся система исполнительных, законодательных и судебных органов (вся государственная власть).

В президентских республиках, а также некоторых абсолютных и дуалистических монархиях Правительства, как единого органа не существует, считается, что вся ИВ принадлежит ГГ, которому подчиняются отдельные министры, рассматриваемые только как его советники. ГГ может созывать их на различные заседания или совещания, на которых никаких решений не принимается, а только обсуждаются отдельные вопросы, предложенные ГГ.

В состав Правительства входят различные должностные лица, к которым обычно относятся глава Правительства и министры, руководящие определенными министерствами и ведомствами.

На ряду с ними в некоторых странах в состав Правительства также входят: заместители главы Правительства (Португалия); заместители отдельных, наиболее важных министров (GB), министры без портфеля (должностные лица, которые не руководят каким-либо ведомством, а выполняют отдельные поручения главы Правительства или координируют деятельность группы министерств и ведомств, например, в Италии), члены Правительства, обеспечивающие взаимодействие Правительства и министров с Парламентом и его палатами (Австрия, GB – парламентские секретари).

Все эти должностные лица в различных государствах именуются по-разному:

Министры (европейские страны);

Государственные секретари (англоязычные страны);

Младшие министры;

Статс-секретари;

Отдельные должностные лица могут занимать в Правительстве несколько постов (глава Правительства и занимает должность министра).

Помимо членов Правительства, которые обладают решающим голосом, в некоторых государствах на заседаниях Правительства могут участвовать иные лица с правом совещательного голоса, например, во Вьетнаме, на Кубе.

По своей структуре Правительство не является однородным органом. Нередко внутри Правительства создаются органы более узкого состава.

Выделяются 2 типа таких органов:

- внутриправительственный орган общего характера (Италия), в него входят ГГ и наиболее важные министры, данный орган заседание гораздо чаще, чем Правительство в полном составе и он подготавливает заседания Правительства и иногда принимает решения вместо него;

- комитеты Правительства (внутриправительственные органы межведомственного характера, которые занимаются предварительной подготовкой вопросов для заседаний Правительства, а также координации деятельности различных министерств и ведомств, в комитеты Правительства входят министры и другие члены Правительства, действующие в смежных сферах управления, их возглавляет глава Правительства, кто-либо из его заместителей или какой-либо министр).

Комитеты бывают постоянные и временные (создаваемые для решения определенных задач).

С точки зрения политического состава Правительства делятся на (выбор зависит от формы правления):

- однопартийные (формируется при парламентской и смешанной форме правлений, политической партией получившей абсолютное или близкое к нему большинство мандатов в парламенте, формируются в президентских республиках, но ГГ из числа своих сторонников);

- коалиционные (обычно бывает при парламентской и смешанной форме правления, когда ни одной из партий не удалось получить в парламенте такого большинства, которое позволило бы сформировать однопартийное Правительство, в этом случае несколько партий имеющих в совокупности парламентское большинство могут договориться между собой о создании блока и формирования на его основе коалиционного Правительства, в отдельные кризисные моменты, например, в случае войны, может быть образовано коалиционное Правительство особого рода – Правительство национального единства, которое входят представители всех партий, имеющие мандаты в парламенте, оно провозглашает своей целью преодоление кризиса, перед которым все противоречия между партиями отступают на 2ой план);

Обычно однопартийное и коалиционное Правительство при парламентской и смешанной форме правления создаются на основе парламентского большинства, однако может быть создано и Правительство парламентского меньшинства . Такое Правительство формируется партией или блоком партий, имеющим меньшинство в парламенте, когда нет устойчивого большинства, когда все другие партии временно воздерживаются от политического конфликта с Правительством парламентского меньшинства. Этому Правительству трудно принимать радикальные решения и обычно оно ограничивается решением текущих вопросов.

- беспартийные (если при парламентской или формой правления не удается сформировать однопартийное или коалиционное Правительство, а распускать парламент нежелательно или по конституции невозможно, образуется беспартийное Правительство, оно включает специалистов, которые могут принадлежать различным партиям, но их партийная принадлежность в данном случае не имеет значения и не предопределяет принимаемые ими решения, обычно имеет временный характер, создается для преодоления Правительственного кризиса и ведет текущие дела до формирования Правительства на партийной основе, кроме того, такие Правительства существуют в странах, где вообще отсутствуют или запрещены политически партии).

Формирование Правительства.

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании Правительства различаются 2 способа его формирования:

- парламентский (характерен для парламентских монархий и республик и предусматривает формирование Правительства на основе итогов парламентский выборов);

Формирование Правительства при парламентском способе, как правило, происходит в 2 этапа:

а) назначение или избрание главы Правительства;

б) замещение должностей остальных членов Правительства.

Если же явного большинства в парламенте ни одной из партий нет, то процесс формирования Правительства осложняется. Ему, как правило, предшествует консультации ГГ с лидерами крупнейших партий, председателями палат парламента и т.д. В ряде государств, например, Нидерландах, Бельгии, Дании, Норвегии ГГ обычно назначает специальное лицо – форматора, которому поручается определить круг потенциальных членов Правительства, способных заручиться поддержкой парламентского большинства. Если форматор успешно справляется со своей задачей, то он, как правило, становится главой Правительства. Иногда сменяется несколько форматоров.

При формировании однопартийного Правительства инициатива главы Правительства практически ничем не связана.

Таким партиям выделяются своего рода квоты в составе Правительства пропорционально численности их фракции.

В некоторых государствах (Греции, Италия, Турции) Правительство для окончательного своего сформирования обязано в течение определенного срока заручиться поддержкой парламентского большинства, которое чаще всего выражается в вотуме доверию программе и составу правительства. Такая практика получила название «позитивный парламентаризм». В других государствах получил распространение принцип «негативного парламентаризма», согласно которому Правительство не обязано получать позитивный вотум доверия парламента, оно может действовать до тех пор.

- внепарламентский . Этот способ подразделяется на:

1) реально внепарламентский;

2) формально внепарламентский.

Реально внепарламентский существует в абсолютных и дуалистический монархиях, а также в суперпрезидентских республиках. Здесь ГГ является, как правило, главой Правительства, по своему собственному усмотрению назначает и увольняет членов Правительства. В отдельных Г, например, в США, на Филиппинах, при назначении членов Правительства требуется одобрение верхней палатой Парламента, однако такое одобрение не носит политического характера и не зависит от партийной принадлежности кандидатов. Верхняя палата проверяет их компетентность и их моральный облик.

Формально внепарламентский характерен для полупрезидентских республик, поскольку здесь глава Правительства назначается ГГ с согласия Парламента, то ГГ вынужден учитывать соотношение сил между парламентскими фракциями, все другие члены Правительства назначаются ГГ по преставления главы Правительства. Степень влияния ГГ на персональный состав Правительства при этом способе зависит от соотношения партийных сил в Парламенте. Если ГГ возглавляет партию. имеющую в парламенте большинство мандатов, то в вопросе о назначении членов Правительства он более самостоятелен. Такая же ситуация складывается, когда в парламенте нет устойчивого парламентского большинства. В противном случае, когда большинство в Парламенте имеет оппозиционная ГГ партия, то роль ГГ в формировании Правительства резко падает, а политическая инициатива в этом вопросе переходит к лидеру Парламентского большинства, который становится главой Правительства и опирается на поддержку этого парламентского большинства.

Компетенция и ответственность Правительства.

По вопросу о закреплении компетенции Правительства в К в зарубежных государствах сложилось 2 основных подхода:

В Европейских, американских К и К следующих их образцу, компетенция Правительства очерчена самым общим образом. Как правило, всего лишь указывается, что Правительство руководит внешней и внутренней политикой Г или определяет состав Правительства как высшего исполнительного органа ГВ. Это происходит, поскольку считается, что компетенция Правительства охватывает любые вопросы, постольку, поскольку не отнесены в ведению других государственных органов.

В Советских республиках, а также в некоторых постсоветских республиках К подробно регламентируют компетенцию Правительства. Обычно это происходит в закрепления перечня вопросов, поручаемых ведению Правительства.

В целом, к наиболее типичным полномочиям Правительства относятся:

Назначения и увольнения на должности в подчиненных ему министерствах и ведомствах;

Руководство деятельностью этих министерств и ведомств;

Согласование позиций между ними;

Контроль за ними;

Право законодательной инициативы;

Формирование, вынесение в Парламент и исполнение Гос-го бюджета;

Подписание международных договоров и внесение их на ратификацию в Парламент.

Полномочия Правительства реализуются в принимаемых им правовых актах, которые делятся на:

Акты делегированного законодательства;

Подзаконные акты.

Правительство несет О перед другими органами ГВ. Эта О делится на:

1) политическая (политическая О наступает, за проводимую Правительством политику);

Политическая О в свою очередь делится на:

Коллективную (солидарную – если в отставку уходит все Правительство, даже тогда, когда виновен один из его членов) и индивидуальную (если только по отношению к одному члену);

О перед Парламентом (наступает в формах вотума недоверия или отказа в доверии) и ГГ (в форме принудительной отставки).

2) юридическая (за конкретные, совершенные членами Правительства правонарушения).

ЮО бывает только индивидуальной, в отдельных Г (Франции) для применения мер ЮО в отношении членов Правительства создаются специальные судебные органы и предусматриваются специальные процедуры (например, импичмент).

Сергей Шахрай. Правительство парламентского большинства.

Вопрос о формировании в России правительства парламентского большинства неоднократно поднимался на протяжении 90-х годов прошлого века. Ставила его, главным образом, левая оппозиция, причем в чрезвычайно эмоциональной и политизированной форме, поэтому до какого-либо серьезного обсуждения самой идеи (не говоря уже о возможных механизмах ее реализации) дело так и не дошло. Ответ был один – создать правительство парламентского большинства без изменения действующей Конституции Российской Федерации невозможно. Однако чисто юридически такой ответ является неверным, поскольку порядок выбора Президентом Российской Федерации кандидатуры нового премьер-министра в Основном законе детально не регламентируется, а потому может изменяться и без вмешательства в текст Конституции.

Сегодня тема изменения порядка формирования правительства вновь становится актуальной. Более того, она обсуждается на самом высоком государственном уровне. Так, еще в 2003 году в своем Послании к Федеральному Собранию Президент РФ Владимир Путин сказал буквально следующее: «По итогам выборов в Госдуму может быть сформировано правительство, опирающееся на парламентское большинство».

Очевидно, что эта идея не могла быть реализована непосредственно после парламентских выборов 2003 года. Дело в том, что в странах, где существует традиция формировать правительство на основе парламентского большинства, это самое большинство создает либо одна партия, либо коалиция партий. В России же половина депутатов избирается от одномандатных округов, что, безусловно, не соответствует классической модели. Но, судя по тому, что в конце декабря 2004 года в первом чтении был принят проект федерального закона, предполагающего выборы депутатов Государственной Думы исключительно по партийным спискам, это несоответствие вскоре будет устранено.

Таким образом, проблема формирования правительства парламентского большинства в рамках существующих правовых возможностей перестает быть умозрительной и переходит в сферу практической политики и юридической технологии. В связи с этим приобретает актуальность ряд вопросов, первый из которых можно сформулировать так:

Препятствует ли действующая Конституция России внедрению практики формирования правительства на основе парламентского большинства?

Начнем с того, что действующая Конституция не ограничивает Президента Российской Федерации в выборе кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. При этом Основной закон не содержит норм, регламентирующих порядок действий Президента по выбору кандидатуры Председателя Правительства. Однако на практике Президент не является абсолютно свободным в своем выборе, поскольку кандидатура будущего премьера должна быть одобрена большинством голосов депутатов Государственной Думы. Другими словами, Президент «должен принимать во внимание партийный состав Государственной Думы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса» 1 .

Этот вывод подтверждают конкретные примеры из российской политической практики. Как известно, в 1998 году после отставки правительства С.В.Кириенко Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру В.С.Черномырдина на пост Председателя Правительства. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламентско-правительственного кризиса, Президент провел серию консультаций и в результате предложил Думе компромиссную кандидатуру Е.М.Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов.

Добавим, что в случае отставки Правительства в связи с выражением ему недоверия Государственной Думой Президент оказывается перед необходимостью проведения предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Очевидно, что в подобной ситуации также необходим поиск компромиссной фигуры, поскольку сохранение конфликтной ситуации может привести к досрочному роспуску нижней палаты парламента и углублению политического кризиса.

Важность поиска согласия между Президентом и Государственной Думой при назначении Председателя Правительства неоднократно подчеркивал и Конституционный Суд РФ:

«Из статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи ее со статьями 10, 11 (часть 1), 80 (части 2 и 3), 83 (пункт «а»), 84 (пункт «б»), 103 (пункт «а» части 1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, <…> следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике» 2 . « Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция… устанавливает и для Президента Российской Федерации и для Государственной Думы соответствующие сроки (статья 111, части 2 и 3)» 3 .

Словом, «н еобходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах - очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом» 4 .

Отметим, что согласно Конституции РФ, существующее устройство российской политической системы уже предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение о его отставке (статья 117 часть 2), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (статья 103 часть 1 пункт «б»; статья 117 часть 3). В России сложилась модель «президентской республики с элементами парламентской формы». Идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит ни духу, ни букве этой модели.

Таким образом, с правовой точки зрения не существует формальных запретов и препятствий ни для создания конституционно-правового обычая, согласно которому Президент Российской Федерации может представлять на утверждение парламенту в качестве Председателя Правительства лидера парламентского большинства или парламентской коалиции, ни для юридического закрепления подобной практики.

Необходимо ли вносить изменения в Конституцию Российской Федерации для того, чтобы закрепить принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства?

Статья 71 (пункт «г») Конституции относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

В статье 76 (часть 1) Конституции закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Поскольку Правительство РФ в соответствии со статьей 110 Конституции является федеральным органом исполнительной власти, постольку установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, закрепление принципа формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции путем принятия (изменения) федерального конституционного закона 5 , а в определенных случаях - и обычного федерального закона.

В статье 114 (часть 2) Конституции указано, что «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». Может ли федеральный конституционный закон определять не только порядок деятельности, но и порядок образования Правительства?

В действующем федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержатся статьи «Назначение Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации» (ст. 7) и «Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» (ст. 9).

Таким образом, законодатель уже счел необходимым поместить в федеральный конституционный закон нормы, касающиеся не только порядка деятельности Правительства и его полномочий, но также и порядка его формирования. Очевидно, что законодатель усмотрел нецелесообразным умножать акты, касающиеся одного и того же органа, а потому изложил статусные, процессуальные и основные организационные нормы о Правительстве РФ в едином федеральном конституционном законе.

Следовательно, внесение в уже существующие нормы федерального конституционного закона изменений и дополнений, направленных на конкретизацию процедур формирования Правительства Российской Федерации, не означает расширения предмета регулирования данного закона.

В статье 7 федерального конституционного закона «О Правительстве» дана отсылочная норма: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации». Между тем в Конституции урегулированы только ключевые этапы формирования Правительства:

– Президент РФ вносит кандидатуру Председателя
Правительства на согласование в Государственную Думу (статья 83
пункт «а»; статья 111 части 1, 2);

– Государственная Дума в определенной процедуре выражает свое
согласие или несогласие (статья 103 часть 1 пункт «б»; статья 111
части 3, 4);

– вновь назначенный Председатель Правительства представляет на
утверждение Президенту России структуру Правительства и кандидатуры членов Правительства (статья 83, пункт «д»; статья 112).

Основной закон не регламентирует процедурные отношения, касающиеся как порядка отбора Президентом кандидатов на пост Председателя Правительства, так и порядка отбора Председателем Правительства кандидатов на посты своих заместителей и федеральных министров. Подробности, конкретизирующие порядок участия Государственной Думы в согласовании кандидатуры Председателя Правительства, также изложены не в Конституции Российской Федерации, а в соответствующем разделе Регламента Государственной Думы 6 .

Более того, в отечественной политической практике известны случаи реализации процедур, касающихся порядка назначения Председателя Правительства, которые вообще не были урегулированы никаким правовым актом. В частности, речь идет о так называемой процедуре «мягкого рейтингового голосования» по кандидатуре главы Правительства. Эта процедура зарекомендовала себя как один из способов достижения согласия между парламентом и Президентом РФ при выборе наиболее авторитетного претендента. Так, в 1992 году из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом Ельциным, на окончательное голосование ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов по результатам предварительного рейтинга. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены ни в законе, ни в регламенте парламента.

Исходя из вышеизложенного, правовая регламентация процедуры выбора Президентом кандидатов на пост Председателя Правительства, а также внесение в федеральный конституционный закон соответствующих уточнений и дополнений соответствуют Конституции Российской Федерации.

Существует ли возможность урегулировать процедуры формирования Правительства не только федеральным конституционным законом, но и иными нормативными правовыми актами?

Поскольку процедура выбора Президентом Российской Федерации кандидатур на пост Председателя Правительства для внесения в Государственную Думу не регламентирована (в Конституции такой нормы нет, а статья 114 пункт 2 формально устанавливает, что федеральный конституционный закон должен урегулировать лишь «порядок деятельности» Правительства), можно констатировать пробельность законодательства в этом вопросе.

Впрочем, рассматривая аналогичную правовую ситуацию, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации указал следующее:

«По смыслу статей 71 (пункт «г»), 72 (пункт «н»), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114)…

Как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности... Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1 Конституции Российской Федерации)» 7 .

Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 114) исключает возможность принятия Указов Президента, касающихся регламентации порядка деятельности Правительства РФ, поскольку в данной статье устанавливается необходимость принятия по этому вопросу именно федерального конституционного закона. Все же остальные вопросы (в том числе установление системы федеральных органов власти, определение порядка организации Правительства и пр.) могут быть урегулированы не только законом, но и Указом Президента Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона (федерального конституционного закона).

Применяется ли процедура вето Президента Российской Федерации при принятии поправок в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»?

Согласно нормам Конституции, право вето Президента Российской Федерации не предусмотрено и не может быть использовано при принятии поправок в федеральные конституционные законы в целом и в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в частности. Если федеральный конституционный закон (в том числе и закон о внесении изменений и дополнений в федеральный конституционный закон) будет принят палатами Федерального Собрания с соблюдением всех конституционных требований, Президент будет обязан его подписать и обнародовать.

Какие правовые последствия для возможностей формирования правительства парламентского большинства следуют из конституционного требования к действующему Правительству сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации?

Согласно статье 116 Конституции, «перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия».

Часть 1 статьи 35 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует эту конституционную норму следующим образом: «Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации».

Следовательно, любое Правительство, сформированное по итогам выборов в Государственную Думу, оказывается временным, поскольку обязано сложить полномочия перед вновь избранным Президентом 8 .

Что касается ситуации 2004 года, то согласно новой редакции федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 9 (ст. 5, ч. 2; ст. 82) дата выборов Президента Российской Федерации и день его вступления в должность оказались значительно «разнесенными» во времени. В результате президентские выборы в 2004 году состоялись 14 марта, а официальное вступление Президента в должность - 7 мая. Таким образом, конституционное требование о сложении Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом после его официального вступления в должность было реализовано спустя 5 месяцев после выборов депутатов Государственной Думы.

В случае, если правительство парламентского большинства формируется до выборов Президента, единственно возможным юридическим механизмом реализации новой модели является досрочная отставка действующего Правительства на основании части 3 статьи 117 Конституции РФ. Однако, если отставка Правительства инициируется Государственной Думой, а Президент Российской Федерации не согласится с этим решением, возможно возникновение кризисной ситуации, поскольку согласно части 3 статьи 109 Конституции Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания. Кроме того, как указывалось выше, такое Правительство объективно будет носить временный характер.

Единственная возможность исключить фактор «временности» правительства, формируемого на основе вновь избранного парламентского большинства, - это реализация новой модели непосредственно после окончания выборов Президента Российской Федерации. Период от момента избрания новой Государственной Думы до момента вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации может быть использован для проведения консультаций и окончательного формирования персонального состава правительства парламентского большинства.

Должен ли Председатель Правительства парламентского большинства формировать свой кабинет исключительно из депутатов фракций, составляющих парламентское большинство (входящих в коалицию), либо он может предлагать иных кандидатов?

Жестких требований выдвигать в состав Правительства парламентского большинства только депутатов победившей партии или коалиции не существует. Однако очевидно, что полностью избежать включения депутатов в состав нового Правительства невозможно, поскольку это нарушает идеологические принципы такой модели. Но поскольку федеральное законодательство прямо запрещает совмещение депутатами своего поста с работой в иных органах государственной власти, необходимо учитывать тот факт, что часть депутатов будет заведомо избираться на очень короткий срок - до формирования правительства парламентского большинства. Поэтому придется проводить довыборы на освободившиеся депутатские места.

Для того чтобы не тратить время и средства на организацию дополнительных выборов в Государственную Думу в связи с выбытием части вновь избранных депутатов для работы в Правительстве, необходимо предусмотреть, чтобы депутаты - предполагаемые члены будущего Правительства парламентского большинства избирались только по партийным спискам. В этом случае их уход из депутатского корпуса не потребует проведения новых выборов, - их место автоматически займут следующие по списку кандидаты от соответствующей партии. Кроме того, подобный порядок автоматически сохраняет сложившиеся количественные параметры парламентского большинства.

М ожно ли создать правительство парламентского большинства, если ни одной партии не удастся набрать абсолютное большинство голосов в новой Государственной Думе?

Правительство, которое образуют две или более политические партии, представленные в парламенте, принято называть коалиционным , хотя по сути оно является все тем же правительством парламентского большинства. Однако в отличие от однопартийного правительства парламентского большинства коалиционное правительство менее устойчиво, поскольку зависит от стабильности парламентской коалиции, поддержание которой требует гораздо больших усилий.

Коалиционное правительство - продукт парламентарной формы правления (хотя оно возможно и в президентской республике) и наличия в стране сложившейся партийной системы.

Коалиционное правительство создается путем соглашения нескольких политических партий, каждая из которых не имеет в парламенте абсолютного большинства. Поэтому коалиционных правительств практически не бывает при двухпартийной системе, поскольку одна из двух ведущих партий, как правило, опирается на необходимое большинство мандатов.

Однако случается и так, что шансы двух ведущих партий настолько уравновешены, что ни одна из них не может рассчитывать на твердое большинство в парламенте; тогда одна из них вступает в коалицию с небольшой третьей партией, предоставив ей как «оплату» несколько министерских постов. Такая ситуация в течение ряда лет существовала в ФРГ, где от позиции небольшой Свободной демократической партии зависела судьба правительства.

Подобные узкие правительственные коалиции отличаются стабильностью и устойчивостью, чего нельзя сказать о широких правительственных коалициях, в которых представлено несколько партий различной политической ориентации. Такие правительства подвержены частым сменам (например, на протяжении многих лет - в Италии), в них сильны внутренние противоречия. Формирующий такое правительство премьер-министр (обычно - лидер партии, имеющей наибольшую фракцию в парламенте) связан в подборе министров позицией участвующих партий.

Редко, но бывают ситуации, когда не самые крупные партийные фракции, объединившись, получают парламентское большинство и формируют коалиционное правительство в обход самой крупной партийной фракции.

Еще более редкий случай - так называемая большая коалиция , когда правительство образуют все политические партии, представленные в парламенте. В коалиционные правительства могут привлекаться независимые депутаты, но это не меняет того, что коалиционное правительство - это партийное правительство, сформированное по принципу представительства партий и их парламентских фракций.

Не является коалиционным правительство, члены которого принадлежат к различным партиям, но участвуют в правительстве в личном качестве, а не в итоге межпартийных договоренностей. К такой беспартийной модели ближе всего правительства, формировавшиеся в Российской Федерации после принятия Конституции 1993 года. 10

В настоящее время не существует актов, регламентирующих создание парламентской коалиции. Как решить эту проблему?

Для правовой регламентации вопросов создания и функционирования парламентской коалиции достаточно внести соответствующие дополнения в Регламент Государственной Думы: определить, в частности, «количественные параметры» коалиции, составляющей парламентское большинство, процедуры ее образования и деятельности. Технически же закрепить создание парламентской коалиции можно путем подписания фракциями (депутатскими группами) соглашения о создании коалиции, которое затем должно быть утверждено Постановлением Государственной Думы.

Что делать, если парламентская коалиция окажется неспособной договориться о кандидатуре Председателя Правительства?

Очевидно, что в этом случае Президент Российской Федерации вправе самостоятельно предложить «техническую» кандидатуру на пост Председателя Правительства.

При этом возможны два варианта действий.

Во-первых , отказаться от идеи коалиционного правительства в принципе. И установить, что процедура формирования Правительства парламентского большинства может быть реализована, только если одна партия (в крайнем случае, две способные к созданию коалиции партии) получит абсолютное большинство мест в парламенте. В противном случае сохраняется ныне действующий порядок образования Правительства: в соответствии с Конституцией (ст. 83 пункт «а»; ст. 111 часть 1), «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия Государственной Думы».

Во-вторых , согласиться с возможностью существования коалиционного Правительства. Подробно описать в федеральном законодательстве и Регламенте Государственной Думы процедурные вопросы, касающиеся создания парламентской коалиции, ее участия в формировании Правительства, а также заранее урегулировать порядок действий Президента Российской Федерации и
Государственной Думы в случае, если парламентская коалиция не приходит к согласию по кандидатуре Председателя Правительства.

Например, согласно Конституции Греции, Президент Республики назначает Премьер-министром руководителя политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если же ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате, Президент Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. В случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. Наконец, если депутаты парламента не могут прийти к единому мнению по кандидатуре Премьер-министра, Президент может назначить на этот пост лицо, которое, по заключению Совета Республики, может получить доверие Палаты.

Что происходит с правительством парламентского большинства, если парламент не принимает законов, предлагаемых правительством (т.е. фактически отказывает ему в доверии), либо если распадается парламентская коалиция?

Обычно во всех вышеперечисленных случаях происходит правительственно-парламентский кризис. В результате либо правительство уходит в отставку, либо досрочно распускается парламент (если глава государства не принимает отставку правительства). Таким образом, устанавливается система взаимной ответственности парламента и правительства парламентского большинства.

Юридическое закрепление такой взаимной ответственности в российских условиях означает необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, поскольку в ней исчерпывающе изложены основания как для досрочного роспуска Государственной Думы, так и для отставки Правительства.

Для того, чтобы сформировать систему взаимной ответственности парламента и правительства, необходимо внести в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» дополнение, согласно которому в случае распада парламентской коалиции, либо отказа парламента принимать представленные Правительством законы, Правительство обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии. В результате ситуация, выходящая за рамки действующей Конституции, будет «переключена» на стандартные процедуры, урегулированные конституционными нормами.

Существуют ли правовые ограничения самостоятельности Президента Российской Федерации при решении вопроса об отставке действующего Правительства?

Никаких правовых ограничений такого рода не существует, поскольку статья 117 часть 2 Конституции РФ гласит: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации».

«Отставка Правительства по решению Президента не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства. <Хотя> раньше по закону о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации (ст. 11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось им с согласия парламента» 11 .

Другими словами, «при принятии решения об <отставке Правительства> Президент не связан никакими правовыми условиями. Конституция предоставляет ему право свободного усмотрения, исходя из роли, которая возложена на него статьей 80, - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» 12 . «И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит» 13 .

Означает ли законодательное утверждение процедуры формирования правительства на основе парламентского большинства возможность перехода России к парламентской республике?

Нет, в данном случае речь может идти лишь о некотором изменении баланса элементов президентской и парламентской модели в уже существующей в России смешанной, «полупрезидентской» форме правления.

«При этой форме правления пост президента замещается путем прямых общенациональных выборов, и избранный президент получает такую же легитимацию, как и парламент. Являясь главой государства, он не только осуществляет традиционные функции, свойственные этому институту, но и наделен широкими полномочиями по управлению страной: он назначает правительство, в той или иной степени руководит его деятельностью, правительство ответственно перед ним и может быть полностью (или отдельный член правительства) отправлено в отставку…

Однако в полупрезидентской республике правительство ответственно не только перед главой государства, но и перед парламентом; здесь, как правило, не может состояться правительство, не опирающееся на парламентское большинство, и возможна постановка вопроса о вотуме доверия правительству. В качестве противовеса президент имеет право роспуска парламента (правда, ограниченное некоторыми условиями), чего нет в президентской республике...

Конституция России 1993 года не называет Президента Российской Федерации главой исполнительной власти, как предыдущая, но в целом расширяет его полномочия, в том числе в отношениях «президент - правительство». Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия парламента (Государственной Думы), но остальные министры назначаются Президентом без такого согласия; утверждения министров Государственной Думой не требуется. Не требуется и ее согласия на отставку Председателя Правительства по решению Президента, равно как и на отставку Правительства в целом и его отдельных членов. Однако одновременно, как и в парламентской республике, Правительство несет ответственность перед Государственной Думой, которая вправе в порядке определенной процедуры поставить вопрос о доверии Правительству и если в течение трехмесячного срока недоверие будет высказано дважды, Президент Российской Федерации должен либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу» 14 .

В существующих конституционных и правовых реалиях Правительство по-прежнему остается в более «выгодном» по сравнению с парламентом положении, располагает большим политическим маневром. Например, в случае конфликтов между Правительством и выдвинувшим его парламентским большинством, а также в случае возникновения прочного политического союза между Президентом и Правительством, парламент может быть распущен, а Правительство останется исполнять свои обязанности. Даже если записать в федеральном конституционном законе норму о том, что в случае досрочного роспуска парламента Правительство подает в отставку на основании статьи 117 часть 1 Конституции РФ, то, согласно статье 117 часть 5 оно все равно продолжает исполнять свои обязанности («В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства»).

Существует ли возможность перехода России к модели «классической» парламентской республики без изменения Конституции Российской Федерации?

Такой возможности нет, поскольку в Конституции содержится целая система мер, защищающих Президента РФ от возможных попыток ограничить его полномочия и свободу политического усмотрения.

Например, согласно Конституции, Президент Российской Федерации ничем не ограничен в своем праве решать вопрос об отставке Правительства. При этом Президент волен не согласиться с отставкой Правительства и распустить Государственную Думу. Впрочем, в ситуации, когда действует принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства, досрочный роспуск Государственной Думы будет означать и косвенную отставку Правительства, поскольку в этом случае возникнет необходимость формировать новое Правительство на основе нового парламентского большинства.

Примечания

1 - М.: Издательство «Большая Российская энциклопедия», 1995. - С. 173.

2 См. пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации.

3 См. особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.Витрука по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П).

4 См. особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Лучина по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (там же).

5 Например, можно внести необходимые изменения и дополнения в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ).

6 См. главу 17 «Дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации» (ст.ст. 144 - 148) Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года № 2134-П ГД (текст в редакции от 23 мая 2003 г.).

7 См. пункт 3 констатирующей части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ.

8 Выборы Президента Российской Федерации традиционно проходят после выборов депутатов Государственной Думы.

9 Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ.

10 См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: Издательство БЕК, 1998. - С. 184 - 185.

11 См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. Л.А.Окунькова. - М.: Издательство БЕК, 1994. - С. 365.

12 См. Конституция Российской Федерации. Комментарий/ Общ. ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. - М.: «Юридическая литература», 1994. - С. 497 - 498.

13 См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996. - С. 479.

14 Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. - С.165 - 166.

ШАХРАЙ Сергей Михайлович,

заместитель руководителя аппарата Счетной палаты РФ,

директор НИИ системного анализа СП РФ

4.3 Типология парламентов

Следует подчеркнуть, что каждый из национальных парламентов в чем-то уникален и неповторим. И тем не менее все это огромное разнообразие может быть сведено к нескольким основным типам. В основу классификации парламентов положены отношения представительного собрания с исполнительной властью, определяющие роль и место парламентов в политической системе.

Доминирующие парламенты - парламенты, формирующие правительство и жестко контролирующие его деятельность (например, парламенты Италии или Японии). Правительство формируется здесь на основе парламентского большинства: если какая-либо партия имеет абсолютное большинство мест в парламенте, то именно она и формирует однопартийное правительство, а ее лидер, как правило, становится премьер- министром; если же такого большинства не имеет ни одна из партий, то формируется коалиционное правительство из представителей нескольких партийных групп, которые вместе контролируют более чем 50 процентов депутатских мандатов. Таким образом, правительство в данном случае легитимно лишь до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства. Если эта поддержка исчезает, т. е. если парламент выражает вотум недоверия правительству или какой-либо партнер по коалиции выходит из него, правительство уходит в отставку (возникает ситуация правительственного кризиса). Доминирующие парламенты оказываются эффективными лишь при условии наличия устойчивого парламентского большинства, т. е. если либо одна партия контролирует это большинство, либо становится возможной прочная коалиция партий, стоящих на примерно одинаковых политических позициях и имеющих по совокупности большинство парламентских мест. Если подобные условия существуют, то именно парламент играет ведущую роль - доминирует - в национальной политической жизни.

Автономные парламенты - парламенты, монополизирующие и жестко контролирующие законотворческий процесс, но не имеющие серьезных механизмов влияния на политику исполнительной власти (например, Конгресс США или шведский риксдаг). Фактически мы имеем здесь дело с радикальным вариантом реализации принципа разделения властей: возглавляемое президентом правительство плотно контролирует исполнительную власть, парламент столь же плотно контролирует законодательную власть.

При этом ни парламент не может отправить правительство в отставку, ни президент не может распустить парламент ни при каких условиях. (Все это, конечно, не исключает наличия процедур взаимного контроля ветвей власти.) И тем не менее автономные парламенты оказываются функциональными по отношению к политической системе лишь тогда, когда представители законодательной и исполнительной власти придерживаются примерно одинаковых политических и идеологических позиций, поскольку лишь в этом случае возможны сотрудничество и компромиссы между различными структурами власти. В противном случае, в условиях, когда законодательная и исполнительная ветви власти не могут «свергнуть» друг друга, жесткая конфронтация между ними неминуемо оборачивается параличом политической системы.

Ограниченно автономные парламенты - парламенты, представляющие собой поле конфронтации (зачастую ритуализированной) между правительством и оппозицией (Наиболее яркий пример - парламент Великобритании). В Великобритании с ее двухпартийной системой контроль правительства над фракцией большинства обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Главный механизм такого контроля - партийная дисциплина. Британские партии являются внутренне сплоченными, и проголосовать против воли собственной партии - значит совершить экстраординарный поступок, который может положить конец самой удачной политической карьере. Вот почему итоги голосований в парламенте всегда предрешены. Роль британской палаты общин - не править, а, скорее, досаждать исполнительной власти бесконечными запросами, обсуждениями принятых решений и критикой.

Подчиненные парламенты - парламенты, чья деятельность происходит под более или менее плотным и жестким контролем со стороны исполнительной власти (например, парламенты Франции периода V Республики или Кении). Это проявляется в том, что работа депутатов сводится по существу лишь к обсуждению законопроектов, вносимых правительством. Контроль над его деятельностью со стороны парламентариев возможен по сути дела лишь в форме депутатских запросов.

Значительный объем времени депутаты посвящают здесь лоббированию интересов тех регионов и округов, от которых они были избраны. Интересно, что подчиненный парламент совместим и с либеральной демократией, и с авторитаризмом. Причины преобладания исполнительной власти над парламентом могут быть разными. Так, во Франции причиной стало сознательное ограничение функций парламента после фактического паралича власти в период IV Республики (1946-1958 гг., когда за 12 лет сменилось 25 кабинетов). В развивающихся странах вроде Кении его члены просто-напросто боятся критиковать правительство: это небезопасно. Но и в такой ситуации представительное собрание остается важным звеном между центральной властью и сельской глубинкой. «Законодатели» выступают как защитники своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т. д.

Полностью подчиненные парламенты - парламенты, не играющие никакой реальной роли в политической жизни страны. Такие парламенты лишь оформляют законы и решения, которые готовятся за парламентскими стенами. При условии лояльности по отношению к правящему режиму депутаты здесь могут пользоваться значительными привилегиями и иметь высокий социальный статус. Эта разновидность характерна для некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг.), многих популистских (например, Танзания) и всех эгалитарно-авторитарных режимов. Иными словами, этот феномен присущ исключительно авторитаризму. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания; сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер. Право таких парламентов формировать правительство - чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимировать режим и санкционировать его мероприятия.

У центрального политического института - государства - есть два аспекта, принципиальным образом определяющих его сущность: форма правления и форма государственного устройства...

Государство и механизмы государственного управления

Функции парламентов могут быть сведены к пяти основным: легитимации; принятию законов; представительству; рекрутированию и социализации элиты; воздействию на исполнительную власть и контролю за ней...

Государство и механизмы государственного управления

Парламенты - это сложные организации, являющиеся, с одной стороны, основными аренами политической жизни большинства либеральных демократий, а с другой - рабочими коллегиями, выполняющими ряд организационно-технических задач...

Оппозиция в современной России

В странах Запада традиционно выделяются два основных типа оппозиции -- внесистемная (структурная) и системная. К первому типу принадлежат лево- и праворадикальные партии и группировки...

Основные теории и психологические типологии политического лидерства и лидера

В качестве критерия своей типологии лидерства Д. Варне брал взаимоотношения лидеров и ведомых, то есть людей с различным властным потенциалом и разной мотивацией. Он различал два типа взаимодействия между ними и, соответственно...

Особенности идеологической доктрины терроризма

Классификаций терроризма существует множество. Различают: - по сфере действия - государственный и международный; - в зависимости от идентичности субъекта - этнический и религиозный; - по средствам...

Отличительные признаки политической власти

Особенности различных элементов власти (субъекта, объекта и ресурсов) и способы их взаимодействия используются в качестве оснований для ее типологии. В зависимости от субъектов власть бывает автократическая (самодержавие)...

Политические лидеры как субъекты политики

Богатство сторон, аспектов лидерства определяет многообразие его типологии. Наиболее простой и широко распространенной классификацией лидерства в организации является выделение его трех типов (иногда их называют ролями лидера): 1...

Политические партии

Многообразие исторических и социокультурных условий политического развития стран и народов привело к возникновению различных партийных структур, отличающихся друг от друга строением, функциями, чертами деятельности...

Политические партии и партийные системы. Сущность, структура и типология

Существует много критериев, с помощью которых классифицируются политические партии. Так сторонники институционного подхода демонстрируют организационные критерии, в традиции либеральной - наиважнейшей является классификация...

Политическая элита это составляющая меньшинство общества внутренне дифференцированная, неоднородная, но относительно интегрированная группа лиц (или совокупность групп)...

Тоталитаризм: признаки и предпосылки

Используя в качестве критерия классификации формы социального контроля, применяемого тоталитарным режимом, можно выделить три главных типа: религиозный, политический, информационный...

Правительство - неотъемлемый атрибут государства, являющийся центральным органом исполнительной власти страны. Если страна не имеет права формировать самостоятельно собственное правительство, значит она является чьей то зависимой территорией или колонией, а не независимым государством.

Правительство является одним из трех ветвей власти, наряду с законодательной властью (парламент) и судебной властью в стране (Верховный суд). Данное разделение ветвей власти считается признаком демократии в каждой из дисциплин общественных наук (политологии, истории, философии, социологии).

Взаимоотношение парламента и правительства

Парламент формирует правительство
* или самостоятельно в рамках парламентской республики (Италия, Греция, Кыргызстан, Турция, Израиль, Германия, Молдова, Грузия). Как правило победившая на парламентских выборах партия делегирует в правительство своих членов.
* или через утверждение главы правительства и его состава у монарха в рамках конституциональной монархии (Великобритания, Испания, Нидерланды, Дания, Бельгия, Япония, Таиланд, Тонга, Гренада, Ямайка, Лесото, Бутан, Камподжа)
* или через утверждение кандидатуры, предложенной Президентом страны в рамках президентской республики (Россия, Украина, Беларусь, Франция, Узбекистан, Таджикистан, Азербайджан и др.)

Парламент после формирования правительства определяет через бюджет основные направления деятельности правительства и контролирует его деятельность через
* парламентские комитеты (например, депутаты - члены парламентского комитета по бюджету проверяют работу министерства финансов правительства, члены комитета по обороне - министерство обороны правительства и т.д.);
* возможность вызвать и заслушать в парламенте доклад главы правительства или любого министра правительства.
* проголосовать за недоверие министру или всему правительству.

Правительство: суть одна, названия - разные

Правительство формируется по принципу коллегиальности из высших руководителей органов государственного управления. В разных странах называется по-разному:
- Правительство (Россия, Украина, Чехия, Колумбия).
- Совет министров (Индия, Франция, Куба).
- Кабинет (Великобритания).
- Кабинет министров (Украина, Япония).
- Государственный совет (КНР, Швеция, Норвегия).
- Административный совет (КНДР),
- Федеральное правительство (ФРГ).
- Федеральный совет (Швейцария).

Задачи правительства

Все приведенные выше названия являются синонимами и не влияют на задачи, поставленные перед данным органом власти. Правительство призвано, прежде всего, способствовать реализации законов, принятых высшим законодательным органом власти (в большинстве случаев это парламент).

В то же время государственный исполнительный орган имеет право выступать с законодательной инициативой, то есть правительство может предлагать парламенту рассмотреть тот или иной законопроект, доработать его или, наоборот, отменить. Также в компетентность правительства входит выпуск подзаконных актов, то есть указов, распоряжений или декретов, имеющих силу закона.

Функции и полномочия

Правительство должно выражать (как минимум, в демократических государствах) общенациональные интересы, а не партийные, корпоративные, узконациональные, региональные либо частные. Оно призвано обеспечить четкое и эффективное управление всеми государственными делами, формирование и выполнение бюджета, охрану законности и порядка, соблюдение прав граждан.

Ради выполнения этих функций правительство наделено очень широкими полномочиями:
1. Политическое руководство. Разработка стратегического курса развития страны, формирование, планирование и реализацию государственной политики.
2. Управление. Координация, согласование деятельности всех министерств и ведомств. Назначение на все высшие гражданские и военные должности.
3. Законотворчество. Издание актов нормативного характера, реализация права законодательной инициативы, разработка и принятие бюджета страны.
4. Внешняя политика. Ведение международных переговоров, подписание соглашений и договоров до их ратификации законодательными органами власти.
5. Оборона. Руководство вооруженными силами, обеспечение обороны территории страны.

Виды правительства

Чаще всего их различают по признаку партийности, особенно в парламентской республике, где только через партии можно попасть в правительство государства, даже будучи беспартийным по квоте одной из победивших на выборах политической партии. В связи с этим выделяется три вида: партийные, многопартийные, беспартийные.

Однопартийные правительства, как правило, встречаются:
· в странах с парламентарными формами правления, где определенная партия обладает большинством в парламенте, что дает ей право самостоятельно сформировать правительство (Великобритания, Австралия);
· в президентских республиках, где министрами и членами кабинета сторонники и члены той партии, к которой принадлежит первое лицо государства, то есть президент.
Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в странах, где в парламент проходит больше двух политических сил, при условии, когда ни одна из них не имеет значительного перевеса.

Тогда между фракциями заключается соглашение о коалиции, и они выдвигают своих претендентов на должности в правительстве. Глава правительства, как правило, выбирается из той партии, которая в коалиции имеет большинство голосов. Другие участники коалиции могут претендовать на менее значительные портфели (ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия, Израиль и т.д.).

Беспартийные правительства могут возникать при различных обстоятельствах.
· в странах с абсолютной монархией, где вообще отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар, Кувейт и т.д.).
· в кризисной ситуации, когда партийные фракции в стране не могут договориться друг с другом. Это так называемые правительства чиновников, служебные, деловые, переходные, временные правительства. В состав такого правительства входят, как правило, постоянные заместители министров, которые обязаны быть беспартийными. Они не уполномочены принимать никаких серьезных решений. Подобные ситуации в течение 70-80-х годов ХХ в. возникали во Франции, Норвегии, Нидерландах, Португалии, Италии. В Болгарии, например, возможность создания такого правительства закреплена конституционно.
· при диктаторских режимах (военных хунтах), когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из высшего командного состава.

Также правительства принято различать по степени поддержки парламентом. Тут существует три вида:
1. Правительство большинства (наиболее распространенный вид) - опирается на поддержку партийных фракций и сформированной ими коалиции.
2. Правительство меньшинства - образовано фракцией, которая не опирается на большинство. Возникают в случае, когда в победившей коалиции существуют разногласия, она не готова брать на себя ответственность и на время уступает право сформировать правительство своим противникам из парламентского меньшинства. Такие правительства, в основном, руководят страной очень недолго (Дания, Швеция, Индия в разное время).
3. Правительство национального единства - образовывается в военный, послевоенный, послереволюционный или другой кризисный период, с целью объединить ведущие политические силы для преодоления общей опасности (Греция, Ливан в разное время).

Порядок формирования правительства

Полностью определяется формой правления государства. В связи с этим выделяется два основных способа формирования правительства:

Парламентский.

Непарламентский.

Парламентский способ включает в себя несколько моделей:
1.Правительство формирует лидер партии, победившей на выборах (Великобритания, Канада, Индия, Австралия).
2.Избрание парламентом главы правительства (ФРГ, Япония, Швеция).
3.Избрание парламентом всего правительства (Греция, Италия, Польша, Турция).
Непарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках, где глава государства, являясь главным представителем исполнительной власти, назначает и отстраняет от должности всех членов правительства (США, Бразилия, Мексика). Также происходит и в некоторых республиках смешанного типа (Франция).

Состав правительства

Правительство возглавляет глава правительства. Его могут называть премьер-министром, председателем правительства, председателем совета министров, президентом министров (Латвия), канцлером (Германия, Австрия), министром-председателем (Болгария).

Глава правительства может быть избран в ходе всеобщего голосования, в результате парламентского голосования, назначен президентом.

В абсолютных и дуалистических монархиях и в определенных республиках главой правительства фактически является глава государства.

При парламентской форме правления роль и значение премьер-министра очень значительны, он является главой исполнительной власти и выполняет все полномочия главы государства. Его статус часто закреплен в Конституции.

При смешанной форме правления глава правительства может являться как главой государства, так и представителем законодательной власти (Франция).

Правительство состоит из министров, которые возглавляют министерства - органы государственного управления с отдельной сферой деятельности. В Швейцарии, на Филиппинах и в США министерства называют департаментами, в Гонконге — бюро.

Кроме министров, управляющих отраслевыми министерствами, в правительстве есть и другие должности:
Министры без портфеля — члены правительства, не руководящие определенными министерствами. Они выполняют поручения главы правительства и имеют право голоса во время заседаний. Курируют несколько министерств.

Государственные министры (статс-секретари) - по сути, заместители глав министерств.

Младшие министры (парламентские секретари) - обеспечивают связь других членов правительства с парламентом.

Министр может быть обязан совмещать исполнение обязанностей в правительстве с парламентской деятельностью (Великобритания, Ирландия, Канада, Австралия). Ему это может просто разрешаться (ФРГ, Италия, Австрия, Польша) или категорически запрещаться (Россия, Украина, Болгария, Литва, Норвегия, Нидерланды).

Ответственность правительства

1) политическая - может быть выражена в вотуме недоверия правительству, смещении министров президентом, требовании премьер-министра подать в отставку;
2) уголовная: импичмент министров, рассмотрение дела парламентом, рассмотрение дела судом общей юрисдикции;
3) гражданская - подача исков к правительству или отдельным министрам физическими и юридическими лицами о возмещении причиненного вреда;
4) дисциплинарная - применяется к отдельным членам правительства за упущения по службе.